关于中国学前教育机构卫生保健队伍规模建设中突出的问题及对策分析

        导读：关于中国学前教育机构卫生保健队伍规模建设中突出的问题及对策分析，一方面，保健员数量稳步增长，农村幼儿园的这一数量增加7倍多，民办园的这一数量更是增加近41倍；

        参考《中国医药行业市场分析与未来前景研究报告（2014-2018）》

        经过20多年的努力，卫生保健人员队伍建设的成绩不小。

        一方面，保健员数量稳步增长，农村幼儿园的这一数量增加7倍多，民办园的这一数量更是增加近41倍；另一方面，保健员的配备比例逐步提高，农村幼儿园、集体办园的这一比例更是显著提高了7倍左右，前者从2126∶1提高到309∶1，后者从1984∶1提高到278∶1。其次，无论是总量还是占比，卫生保健人员（保健医、保健员）

        在公办园与民办园的分布很不均衡。特别是在公办园、民办园在园幼儿数大致相当的情况下，这种不均衡显得尤其突出。2011年，民办园的保健医数量是公办园的2.64倍；2010年，民办园的保健员数量是公办园的3.35倍。这种不均衡的另一个重要的指标，就是在园幼儿与卫生保健人员的比例。2011年，公办园在园幼儿与保健医的比例是民办园的2.69倍；2010年，公办园在园幼儿与保健员的比例是民办园的3.79倍。

        第三，无论是总量还是占比，卫生保健人员在城乡的分布也很不均衡。例如，2011年城区幼儿园在园幼儿数仅为乡村的1.15倍，而前者的保健医数却是后者的4.54倍；2010年农村幼儿园在园幼儿数是城市的1.61倍，而后者的保健员数却反过来是前者的1.71倍。

        从在园幼儿与卫生保健人员的比例来看，这种不均衡同样非常突出。

        2011年，乡村幼儿园在园幼儿与保健医的比例是城区的3.94倍，是镇区的1.71倍；2010年，农村幼儿园的这一比例是城市的2.76倍，是县镇的1.65倍。

二、调研中的主要发现及普遍性问题

（一）卫生保健人员配备不足，专职人员少，转岗或兼职的多

        关于卫生保健人员的配备比例，劳动人事部、国家教委1987年3月颁发的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》已明确规定，“（医务人员）全日制幼儿园一般配1人，幼儿超过200名的酌情增加；寄宿制幼儿园一般配2人，幼儿超过200名的酌情增加。”卫生部2010年9月发布的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》（以下简称《办法》）进一步规定，“托幼机构聘用卫生保健人员应当按照收托150名儿童至少设1名专职卫生保健人员的比例配备卫生保健人员。”但从调研情况来看，卫生保健人员却存在较大“缺口”，与《办法》规定的比例要求仍有不小差距。例如，成都市1605名卫生保健人员中，专职的744人，兼职的861人；在园幼儿与卫生保健人员的比例为224∶1，在园幼儿与专职卫生保健人员的比例为483∶1。可见，两项指标均低于卫生部的要求（即150∶1）。而且，不仅是成都市，其他地区的调研也发现，在园幼儿500－600人却只有1名保健医（或保健员）的情况并不少见，其中既有公办园，也有民办园。

        从卫生保健人员的来源看，转岗或兼职的情况也较为普遍。总体而言，转岗或兼职保健医的情况相对较少，主要是因为保健医的准入门槛较高，除了培训外，还必须取得《医师执业证书》；而转岗或兼职保健员的情况较多，主要是因为保健员的准入门槛相对较低，经由儿保所等部门组织的专业知识培训，取得上岗证书即可入职。

        为与保健医生有所区别，保健员有时也被称为“保健老师”。而且，转岗或兼职的保健员在来源上也是五花八门，有的是年龄偏大的幼儿教师被安排到后勤，进而转岗为保健员；有的是因为招不到保健员，就安排幼儿教师转岗为保健员；有的是安排保育员通过进修，再转岗为保健员；还有的民办园为节省开支，甚至是由园长自己（或者由某一幼儿教师）兼任保健员。

（二）卫生保健人员学历结构低，专业能力有待提高

        关于卫生保健人员的资质等方面，《办法》也有明确规定，“在卫生室工作的医师应当取得卫生行政部门颁发的《医师执业证书》，护士应当取得《护士执业证书》。……在保健室工作的保健员应当具有高中以上学历，经过卫生保健专业知识培训，具有托幼机构卫生保健基础知识，掌握卫生消毒、传染病管理和营养膳食管理等技能。”

        但正如前文指出的那样，卫生保健人员首先是配备不足、是“缺人手”，加之来源的五花八门（尤其是保健员），因而专业能力参差不齐的现象也非常突出，从持证率和学历结构可见一斑。例如，成都市1605名卫生保健人员中，取得《医师执业证书》的只有159人，占比为9.9%；取得《护士执业证书》的166人，占比为10.34%。从学历来看，高中及中专以下的677人，占比为42.18%。而且，上岗前未经市级妇幼保健机构培训的有455人，占比为27.73%。卫生保健人员的专业背景，也将直接或间接影响到园所的卫生保健服务质量。从调研情况来看，转岗或兼职的保健员通常没有医学背景，而专职的保健医（或保健员）相对较好，大多数能保证是医学专业毕业。但即便是有医学背景，也并不都与儿科、护理、幼儿保健等直接相关，其中，既有学中医的，也有学药物制剂的，还有学妇产科学的。除了专业背景，卫生保健人员自身素质和能力，也是影响园所卫生保健工作好坏的关键。一般来说，那些具有一定医学背景、专业能力较强的卫生保健人员，往往能够积极参加各种培训和学习，除了做好日常卫生保健工作外，还能在幼儿生长发育、营养等方面开展园内科研课题，促进幼儿健康发展；而那些没有医学背景、或者有医学背景但不注重继续学习的卫生保健人员，往往对自身岗位职责不太熟悉，卫生保健工作也缺乏细节管理，专业能力亟需提升。

（三）卫生保健人员工作量大、待遇偏低、缺乏职业晋升空间，队伍不稳定

        从调研情况来看，卫生保健人员普遍反映自己的工作量太大、工作辛苦却不被理解。但是，相较于繁重的工作量，卫生保健人员的待遇并没有更高，大多数（保健医）只是参照相同身份（即有无编制）幼儿教师的水平，保健员则更低一些。而且，卫生保健人员的待遇水平在不同园所之间、不同身份之间、不同地区之间均存在较大差距。例如，在为数不多的公办园在编保健医中，平均每月实际收入最低的也就2200元，最高的却可以达到5000多元；而对于人数更多的无编制或自聘的保健医，平均每月实际收入最低的也就1500元，最高的却可以达到3000多元。总体而言，公办园的待遇水平高于民办园的，在编的高于聘用的，城区的高于农村的。

        除工作量大、待遇偏低外，缺乏职业晋升空间也是卫生保健人员在调研中普遍反映的突出问题。从调研情况来看，绝大多数学前教育机构只是设置了保健室，能够设置卫生室的可以说是凤毛麟角。

        这样就带来了三方面的问题：一是，未取得职称的卫生保健人员在园所无法评定职称；二是，已取得职称的卫生保健人员同样面临进一步晋升的空间；三是，对于那些已经取得《医师执业证书》或《护士执业证书》的卫生保健人员，也面临执业地点并非注册机构，进而导致证书到期失效的问题；等等。保健医尚且如此，保健员的职业晋升问题就更加困难。此外，由于学前教育机构毕竟不同于医疗机构，卫生保健人员日常工作中接触的临床实践范围相对小很多，因此，即便是去参加职称考试也很难能够考上。

        最后，卫生保健人员队伍的稳定情况也并不乐观。从调研情况来看，无论是公办园还是民办园，都面临人员流动性较大的问题。

        例如，成都市卫生局2013年1月的抽样调研显示，10所幼儿园的28名卫生保健人员中，只有12人从事此项工作超过5年，占42.86%；仅有5人超过10年，占17.86%。从其他地区的调研情况来看，卫生保健人员的稳定性较差几乎成为卫生行政部门“最头疼的问题”。虽然每年都在进行培训，且最近几年培训人数相当多，但由于参加培训的卫生保健人员流动性较大，回过头来又得重新培训。可见，无论是对于学前教育机构的日常卫生保健工作，还是对在园幼儿的健康管理来说，卫生保健人员流动性较大都是非常不利的。

三、加强卫生保健人员队伍建设的政策建议

        无论是人员配备不足，还是专业能力参差不齐，以及工作量大、待遇偏低、缺乏职业晋升空间等，可以说，这些问题的存在，直接或间接影响着卫生保健人员的日常行为，进而影响到在园幼儿的生命安全、以及身心健康成长。未来可以考虑从以下几方面采取措施。

（一）加快建立学前教育机构卫生保健人员“蓄水池”

        如前所述，按照《办法》规定的卫生保健人员配备比例（即150∶1），当前的人员“缺口”较大。就全国数据来看，2010年保健员的“缺口”达到3.81万人，2011年保健医的“缺口”更是达到16.94万人。

        考虑到补齐“缺口”的实际难易程度，近期应着力补充保健员数量，实现专职保健员按比例足额配备，但从长远来看，应将专职保健医按比例足额配备作为未来的努力方向。需要指出的是，补齐“缺口”，既要扩量，更要提质。为保证学前教育机构能够补充到合格的卫生保健人员，加快建立这一群体的“蓄水池”（或“人才储备库”）显得十分必要。一方面，充分利用现有具备办学条件的中职、高职卫校以及医学类专科、本科院校资源，扩大幼儿保健等相关专业招生规模，增加卫生保健人员人才培养及供给；另一方面，由卫生行政部门牵头，严格规范此类关键、重要岗位的职业资格准入管理，加强人员岗前培训、考试考核、持证上岗。对于扩大招生规模的院校，需要严格审查其办学条件，严格督导其办学质量，确保卫生保健人员培养质量；对于卫生行政部门组织的培训，除囊括新进人员外，也应涵盖在职人员，尤其是民办园和农村地区幼儿园的在职人员，要将卫生保健人员继续学习情况纳入学前教育机构考核评定之中，切实提高其业务水平和卫生保健服务质量。

（二）积极探索卫生保健人员业务发展和职称晋升渠道

        加强学前教育机构卫生保健人员队伍建设，必须尽快改变职称系列“两不靠”的问题。现实中，由于卫生保健人员没有临床经历，进而不能按门诊医师评职称；又因为没有教学活动，故而也不能按教师评职称。业务发展和职称晋升受阻，势必影响这一群体（队伍）的稳定以及卫生保健服务质量。因此，下一步应努力在这方面实现突破。可供选择的思路有二：一是，卫生保健人员就近参加基层卫生机构定期组织的业务培训和管理，并参与全科医生团队服务工作，不断提高业务技能，打通学前教育机构卫生保健人员参与基层卫生人员职称晋升渠道；二是，卫生行政部门单独成立独立建制、全员事业编的社区医务人员管理中心，由其负责统一招录卫生保健人员，并派驻到社区、中小学或学前教育机构，工资由财政支付和保障（或仍由所在机构发放），考核由管理中心统一组织，按医务人员评定职称。相较而言，前一种思路是在现有体制下寻求“融入”，后一种思路则是通过构建新体制实现“兼收”。无论哪一种思路，都需要在实践中进一步调整、完善。此外，学前教育机构卫生保健人员业务发展和职业晋升渠道如能实现突破，对于解决养老服务机构医务人员、社区卫生服务中心（站）医务人员的类似问题，同样有重要的借鉴意义。

（三）统筹解决卫生保健人员编制或待遇水平问题

        鉴于学前教育机构卫生保健岗位的重要性，以及不同类别、不同区域园所（不同身份）待遇的现实差距，尽快缩小差距、实现同工同酬应是下一步努力的方向。对于公办园，可考虑将卫生保健人员（尤其是保健医）纳入编制范围，明确公办园人员编制中保健医应占有的比例，暂时没有纳入编制的自聘卫生保健人员（特别是保健员）参照在编人员待遇（例如达到70%－80%）。对于民办园，应参照公办园卫生保健人员待遇水平，制定卫生保健人员最低工资标准（大致达到公办园的70%－80%），差额部分由财政予以补齐，最终实现与公办园卫生保健人员同工同酬。此外，对于农村地区幼儿园、接收进城务工人员子女较多的幼儿园、普惠性民办园，应进一步加大财政支持力度，例如，或通过当地卫生行政部门予以人员资格审核及培养、派驻，或采取类似于设置公益性岗位、由政府购买服务的方式补充这些园所的卫生保健人员，尽可能做到待遇水平与编制内的差距不大。

（四）进一步加强卫生保健工作日常监管和人员培训

        针对部分学前教育机构卫生保健人员职业操守、专业伦理缺失，以及相关政府部门联动监管存在的问题，下一步应强化这方面监管和培训工作。建议由卫生行政部门牵头，组织各级妇幼保健和相关专业机构，面向包括卫生保健人员在内的所有学前教育机构从业人员，通过多种形式定期开展职业操守、法律法规、业务知识培训提高行业自律和自身建设。同时，应明确卫生保健工作监管主体，基于业务熟悉程度考虑，或直接归口卫生行政部门监管，或实行卫生行政部门牵头、多部门参与的联席制度，对辖区内园所进行卫生保健工作综合评估，并定期抽查，不合格的限期整改，尽可能避免因“九龙治水”、责任交叉、信息不畅等导致监管缺失的问题。

        国务院发展研究中心课题研究组