国内外食品进口安全监管情况分析比较

        导读：国内外食品进口安全监管情况分析比较，美国的进口食品监管机构主要由卫生和公共服务部（DHHS）下属食品药品管理局（FDA）、农业部（DA）下属食品安全检验局（FSIS）和动植物检疫局（APHIS）及环境保护署（EPA）四个部门组成。

        参考《中国绿色食品行业现状调研与发展方向分析报告（2014-2019)》

1、引言

        从2000年的比利时二噁英事件到2011年德国毒黄瓜再到近期欧洲的马肉风波，国际食品安全事件不断涌现，国际食品安全形势远非想象中那么乐观，进一步完善我国进口食品检验检疫监管体系，刻不容缓。

        本文旨在通过对中、美、日及欧盟的进口食品监管体系对比，为我国进口食品监管体系发展提出建议。

2、美国进口食品安全监管体系

        美国的进口食品监管机构主要由卫生和公共服务部（DHHS）下属食品药品管理局（FDA）、农业部（DA）下属食品安全检验局（FSIS）和动植物检疫局（APHIS）及环境保护署（EPA）四个部门组成。FDA作为全球最大的食品安全监管机构之一，负责除肉类、家禽（由FSIS负责）以外的美国绝大多数进口食品检验监管。EPA主要监管饮用水和农药的登记注册监管等。

        下面即以FDA为例，简述美国进口食品监管体系。美国涉及食品检验监管的法案众多，其中最为重要的是1938年颁布的《联邦食品、药品及化妆品法案》和2011年颁布的《食品安全现代化法案》，这两部法案提供了有关食品和其他FDA管制物品的法律信息，赋予了FDA对食品的主要管制权利。FDA监管范围的食品进口流程如图1所示：

        美国很注重对进口食品的风险控制。所有进入美国市场的食品均需经过两道关口，预先通知和FDA批准。进口食品的预先通知允许联邦食品药品监管局（FDA）在海关及边境保护局（CBP）的支持下，有针对性的进行监管，以便于控制突发公共卫生事件，做到防患于未然。同时，风险分析方法及系统支持作为进口食品监管体系的重要组成部分，在整个监管体系的正常运作过程中发挥着不可替代的作用。目前，FDA对进口食品的信息收集主要依赖于预先通知中心和OASIS系统。通过风险分析方法对每一批进口食品的产地、生产商、产品属性、食品安全事件发生次数等一系列信息进行分析，最终确定监管方式。

        除此之外，对食品链的全面监管及成熟的部门间合作机制也是其一大特点。美国进口食品监管始于生产商及设施的注册，一直到被食用作为终结，形成了对整个食品链的全面监管。FDA与CBP等机构有着成熟的部门间合作机制，主要体现在信息互通及系统联网。

3、欧盟进口食品安全监管体系概述

        1997年，作为欧盟食品安全法律体系的基础，欧盟发布了《食品法律绿皮书》。2000年，欧盟再次发布《食品安全白皮书》，白皮书提出一项根本改革，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础。截至2005年，欧盟已经制定了13类173个食品安全相关的法律法规，其中包括31个法令，128个指令和14个决定，标准更是多达两万余种。

        欧盟食品安全的指导性原则是指食品安全政策必须具有综合性、完整性。按照该原则实施的食品安全监管体系必须覆盖整个食品物流链；包含所有食品监管部门；适用于欧盟各成员国之间；同时适用欧盟组织内外。

        欧盟食品和饲料快速预警系统（RapidAlertSystemforFoodandFeed，简称RASFF）是欧盟食品安全监管的一大亮点，系统流程如图2。

        RASFF的运作机制如下：每位工作人员都会被分配到一个联络点主要负责把RASFF的有关报告传达到欧盟委员会，但在这之前先要做好以下工作：食品和饲料的检验人员要做好市场上产品以及边境食品的检验。这些食品饲料可能是已经取样送到实验室化验，并且这些食品是没有问题的但还是得报备在欧盟系统上。然后由权威机构来决定是否是符合RASFF的标准还是得通报到RASFF的国家联络点。由国家联络点证实和完成RASFF送来的相关食品及饲料的检验报告，并把报告结果反馈到欧盟委员会。报告采用通知表格形式把检验的结果和应对措施连同相关文件比如提单、相关被抽检的公司列表、分析报告等一起提交。

4、日本进口食品安全监管体系概述

        日本是一个食品不能自给自足的国家，以热量计，60%的食品依赖于进口。为保证进口食品质量，建立了相对完善的进口食品查验和监管制度。

        日本的进口食品监管亦是纳入整体的食品监管体系之中，主要的执法依据为1947颁布的《食品卫生法》与2003年颁布的《食品安全基本法》。日本的进口食品安全监管部门主要由日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省。其中，食品安全委员会承担食品安全风险评估和协调职能的直属内阁的机构；厚生劳动省主要负责进口农产品和食品的安全检查、食品标准的制定等；农林水产省主要负责实施进口动植物检疫等工作。

        大部分食品进入日本时需要到厚生劳动省下属的检疫所进行申报，检疫所工作人员会对相关信息进行审核，并依据以往的超标事件、出口国信息等情况确定相应的检查措施。日本的进口食品检查措施可分为监测检验、强化监测检验、命令检查和指导检验如图3。该原则实施的食品安全监管体系必须覆盖整个食品物流链；包含所有食品监管部门；适用于欧盟各成员国之间；同时适用欧盟组织内外。

日本的进口食品检验检疫体系体现出以下几个特点：

        1）以年为单位制定进口食品监督指导计划。日本厚生劳动省每个年度会就下一年度的食品、添加剂、器具及挺起包装的进口制定监督指导计划，即进口食品监督指导计划。该计划根据本年度的进口食品状况、不合格情况、出口国状况等一系列信息，运用风险分析方法，确定下一年度的重点监督指导内容、监测检验计划等内容。

        2）制度化的不合格处理方法。日本通过控制抽样比例、检测费用承担人等手段，将进口食品检验分为监测检验、强化监测检验和命令检查三个层层递进的检测模式，促使进出口商改善产品质量，有效控制食品安全风险。

        3）特有的企业自主检查制度。日本进口食品“自主检查”的做法，通过强化企业主体责任，在一定程度上缓解了政府的压力，并极大得提高了不合格检出率。以2010年3-6月为例，日本共检出进口不合格食品319批次，其中“自主检查”不合格138批，占总不合格批次的43.3%。

5、我国进口食品安全监管体系概述

        我国的进口食品主要由卫生和计划生育委员会与质检总局管理，卫生和计划生育委员会主要负责制定各项食品标准，质检总局下属的出入境检验检疫机构负责对进口食品进行检验检疫。

        根据《中华人民共和国食品安全法》第六章第六十二条：“进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行”。该条款也就明确了我国的进口食品监管遵从的是批批检验的监管模式。

当前进口食品检验监管主要遇到如下问题：

        1）检验时效性问题。进口食品检验环节中，除了实验时间外还有大量时间用于单证整理、检企沟通、标准解释、理解差异的协调、单证流转审核等。冗长的流程也直接导致了部分保质期短的食品很难进口。

        2）不合格检出率低，特别是产品质量原因的不合格检出率低。

        3）可追溯性差，在检验前、中、后都未做到全程受控，往往导致产品召回难。

        4）缺乏统一的食品检验检疫数据库和风险评价平台，对食品风险的认识千差万别，导致各地执法统一性低。

        5）企业诚信度不高，后续监管难，存在大量无证使用、销售的问题等。

6、我国进口食品安全监管体系存在的问题及对策

        由于历史和经济发展的原因，我国进口食品检验检疫监管体系起步较晚。在这几年坚持不懈的推动下，我国监管体系的基本框架已搭建完成，但与主要发达国家相比，我国的进口食品监管体系尚显稚嫩，从立法到实施，均存在较大的差距，集中体现在以下几点。

        1）总体管理思路和逻辑框架不明确，可延续性不强。我国的进口食品管理思路和逻辑的沿革，变化多，管理逻辑不够统一规范，与发达国家的差距很大。如美国在进口食品管理体系中就很好地灌输了三权分立的思想。

        2）法律体系尚不完善。目前我国食品安全相关法律仅2008年颁布的《食品安全法》一部，在实际工作中更多依靠的是各部门规章及食品安全国家标准。由于食品安全监管分头管理，原有的部分部门规章及标准早已不适用食品安全现状。

        我国食品安全法律法规体系存在三大问题：1、大量的执法依据为部门规章，有效性及严肃性不够；2、法律法规存在监管盲点，无法适应食品安全现状；3、部门间规章及食品安全标准互相矛盾，衔接处不光滑。完善我国进口食品检验检疫监管体系，首当其冲的就是梳理现有的法律法规、部门规章及食品安全标准，并在理顺现有体系的基础上，加强立法，扫除食品安全监管盲点。

        3）落后的风险管理理念及粗放的风险分析方法。2001年国家质检总局颁布实施的《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》是我国第一份涉及进口食品风险管理的法规，在此基础上，2002年出台了《进出口食品化妆品检验检疫风险预警及快速反应管理实施细则》，将进口食品风险分为A、B、C三级。但是，我国进口食品的风险控制体系仍然存在一些问题：

        （1）风险信息收集手段主要依靠检验检疫部门的不合格信息。而在美国，风险评价信息来自于全社会各个部门和环节，如医院、社会保障部门、消费者保护部门等；

        （2）风险控制理念仍停留在“亡羊补牢”阶段，预防性不够。毫无疑问，立法与监管是保障食品安全至关重要的一环，但并非全部，要进一步提高食品安全状况，预防才是根本，我国食品风险预警体系的建立也应当将预防作为核心理念。

        （3）预警机制和检验规则设置不科学。在风险信息的收集渠道、数据库、电子系统、预警机制以及应对措施等方面，我国尚有进一步改进的空间。

        鉴于上述情况，我国亟待建立快速高效的进口食品风险评价和预警系统。根据风险分析的概念和框架结构，进口食品风险评价预警系统应至少包括核心数据库、风险信息采集模块、风险评价及预警规则模块、预警召回信息发布模块等四大功能。　

        4）食品安全系统检测和评价能力缺乏。我国的食品安全监控体系自1999年建立“动物及动物源性食品中残留物质监控计划”以来已有14个年头，但监控范围仍主要停留在大规模出口动物产品的相关企业的控制。对进口食品缺乏行之有效的监控计划。地区、企业、产品类别和监测项目均亟需扩大。

        5）食品安全标准繁杂，实用性差。目前，我国食品安全标准主要包括食品安全国家标准和农业部、商务部、质检总局等部门制定的行业标准。标准种类繁杂，而且相互之间有交叉重叠的情况。大量的标准，由于长期未做修订，标准水平与国际水平相比，明显偏低。1995年及以前发布，至今未复审、修订的工业食品标准接近标准总量一半。定期的标准清理和修订工作也是目前我国标准体系欠缺的。

        除此之外，食品质量指标与卫生两类标准作用界限不清。从监管角度来讲，关注点主要集中在卫生安全。但是，我国大量的标准中具体质量指标与卫生安全指标混杂，对检验监管造成困难。

7、结语

        欧美日等主要发达国家食品安全监管体系的形成与确立都经历了一个较为漫长的过程。相较而言，我国的进口食品安全监管体系还较为落后，缺乏行之有效的管理措施和管理手段。