如何合理控制电力投资

即使现在可以看得见电力过剩，如果中央政府愿意批准，仍然会有很多国企愿意投资电厂，许多银行愿意贷款，许多地方政府愿意支持担保，这就是电力过度投资的基本动力。然而，只要存在一定比例的以盈利为主要经营目标的民营和外资，这种动力就会大打折扣，而他们参与的前提是加速电力市场化改革
  
　　2006年6月，国家发改委宣布下半年电力供需形势将总体平衡，扭转了自2002年6月以来出现的电力供应紧张局面，结束了4年的电力短缺。2006年中国新增电力装机达9000万千瓦，增长超过15％。至2006年8月底，在建的电厂大约还有2.2亿千瓦，预计2007年的新增装机也不会少于9000万千瓦，电力过剩已成事实。最近，中央经济工作会议提出，当前工作的着力点，就是要合理控制投资增长，努力优化投资结构。
  
　　尽管发电方面早就对民营和外资开放，但是国企已经成功地挤出民营与外资，使得电力投资结构日趋不合理。虽然有长期能源短缺的预期，短期内能源产品过剩却是中国的一个现实。除了一些体制原因，过剩投资的主要根源是由于能源部门国有企业的高度集中。国企的主要经营目标是如何“做得更大”。在追求生产总值和税收的激励下，地方政府也热衷于像电力这样的大项目，大量国内储蓄和国有银行使这种投资扩张成为可能。对供需状况如何则可以根据自己的需要解释。即使现在可以看得见电力过剩，如果中央政府愿意批准，仍然会有很多国企愿意投资电厂，许多银行愿意贷款，许多地方政府愿意支持担保，这就是电力过度投资的基本动力。然而，只要存在一定比例的以盈利为主要经营目标的民营和外资，这种动力就会大打折扣。因此，对于电力行业来说，只有优化投资结构，鼓励民营和外资的参与，才能合理控制投资增长。
  
　　近期中国能源消费激增也导致了能源价格显著上涨。但是，由于能源价格由政府控制，上涨幅度不足以抑制需求。中国经济增长主要受投资驱动，并且常常因投资过度而导致工业产能过剩。低能源价格政策是投资过度的一个重要原因，这种政策也增加了民营与外资对投资电力的疑虑。
  
　　需要民营企业和外资的参与
  
　　电力行业目前的情况是，国有企业一家独大，且越做越大。国企的高度集中是电力行业许多根本性问题的根源。其一，如果没有政府的预测和规划的充分约束，国企“以大为先”的经营特性可能造成电力大量过剩；其二，国企高度集中会挤出民营与外资；其三，减缓电力体制改革进程；其四，限制了部门效率的改善。当电力投资过度时，政府通常的做法是叫停。对于资本密集型的电力项目，先不说停建，即使拖几年再建，也将使投资者(这里主要是国家)蒙受重大经济损失。进一步说，如果没有叫停，大量在建电力项目投产期在2006至2008年之间，电力过剩会使发电企业效益下降，这个投资风险是看得见的。问题在于，投资电力的是国有企业，绝大部分资金来自国有银行，过度投资除了当权者的业绩会受影响，损失是国家的，这就形成了一个风险防范机制，至少是一个合理的风险预期，那就是，电力企业实在不行了，可以通过政府涨电价。这是一个令人费解的机制：缺电时需要涨电价，过剩时还可能要涨电价。如果电厂属民营和外资，过剩的结果自负，没有人会期望政府涨电价来救企业。
  
　　因此，合理控制电力投资需要解决民营企业和外资的参与。在目前国企一家独大的情况下，如何鼓励民营企业和外资的参与，是一个改革的大难题。为什么在这一轮大电力投资中，电力装机在5年内几乎翻倍，而民营和外企基本上不参与，甚至变现退出？这值得我们反思。通过反思，或许可以找出解决问题的办法。这个问题必须有效地尽快得到解决，因为它关系到电力行业的可持续性。政府可以通过有意限制国有电力投资来鼓励民营和外企进入；实行国有民营联合经营；还可以通过上市、出售给民营或外企等办法使国有电力资产优化。
  
　　在电力改革中，最大的难题仍是电价上涨。电价上涨原因很多，不完全是因为改革，例如煤价上涨。但是，提高行业效率却是减少涨价的惟一途径。民营和外资参与电力，提高行业效率是电力行业改革和可持续的重要保证。改革是吸引民营企业和外资投资的必要条件，而民营和外资的参与可以优化投资结构。民营和外资首先可以作为新的资本来源，其次由于商业化经营管理可以提高运营效率。
  
　　应该说，近年来电网公司和发电企业在经营管理理念和提高设备使用效率方面都有很大提高。但和国外发达国家相比，究竟处在一个什么样的水平，值得研究讨论。按道理说，目前中国的电力行业效率不应该低，因为都是新机组、新设备。问题是目前很难判断国有电力企业的经营底线在哪里，一个没有经营底线的行业是没有效率的。由于价格受到控制，国有垄断行业常有把成本“做大化”之嫌，电力行业国企高度集中(可能达95％)，政府和公众如何判断和相信其成本？这就是为什么每次涨价都会遭到质疑。民营企业和外资的进入会为这个行业设立一个经营底线和必要的财务纪律性，也可为合理制定电价提供一定的参考依据。甚至于电网，只要大部分电网资产掌握在国家手中，让民营和外企参与部分电网建设与竞争，对于国家安全不会产生大影响，相反，对提高整个行业的效率会有很大帮助。
  
　　电力体制改革是合理控制投资的前提
  
　　如何合理控制电力投资是政府面临的一个艰难任务。对于寻找一个与经济增长和环境实际情况相适应的合理电力投资，无论是理论还是经验都证明，市场的无形之手要比政府的有形之手有效得多。刚刚过去的电力大短缺和即将到来的过剩都说明了这一点。电力体制改革的不充分会导致电力投资结构不合理和增长过快。在现阶段市场机制不完善的情况下，政府事实上很难合理控制投资。因此，有必要加速电力市场化改革，让市场和价格能够起更大的作用，引导合理投资。之前的电力改革设计过于重视技术设计，对于电力需求增长快且波动大、缺乏整体性改革等国情没有给予充分考虑。首先，中国经济快速增长，电力需求高度集中在工业行业，增长和波动都较大；其次，电力改革如同其它行业改革一样，改革整体性不足，从计划经济到市场经济的转轨和现代经济运行一体化常使各种改革相互促进、互为牵制，一项改革成功与否往往取决于其它改革成功与否。可以说，目前许多电力市场深化改革的基本条件尚不具备，配套改革直接或间接地阻碍了电力市场改革，使得电力市场改革进展缓慢。
  
　　如果具备有效的电力市场，而且电价包含了外部因素，竞争性定价机制将是电力资源优化配置的最有效途径；这就是我们常说的市场机制决定价格，价格引导投资的道理。实际上，目前的电力市场远离理想状态，各种外部因素如环境、政府的社会职能、不可再生资源的耗损、可再生资源的利用、各种不同成分经济实体的准入问题、长期电力成本的确定以及收益的必要性等，都需要政府通过税收和补贴手段加以干预。政府需要干预电力定价，但以什么方式干预，是问题的关键。
  
　　现阶段应该加快电价改革，重点是形成合理透明的定价机制。可以先允许电价在一定范围波动，由此来推动电力市场发展，提高效率和优化电力投资。目前可以做的是加快发电方面竞价上网，让上网电价反映发电方面的供需，适当引导发电投资。如果担心电价大幅度波动，可以使销售电价在一定范围波动，也就是有限的销售电价与上网电价联动机制。政府可以为省或区域制定一个电价波动范围。当然，前提是制定合理的输配电价、统一的电网使用费和非歧视性准入，还有电监会能有效地监管电价。这样，或许在电力过剩之时，消费者能享受到电价下降或电力改革的好处。
  
　　有效的电力市场的另一个要素是市场准入。理论上，合理的电力投资要求投资能随价格信号而自由进出，现阶段也还做不到这一点。之前的电力短缺，无论是由于经济增长过快，或是政府无法预测电力增长，还是其它导致从1999年开始三年不上新的电力项目的深层体制性原因，最终都归结于投资体制问题。因此，必须用改革的办法解决影响电力发展的投资体制问题，以防止今后电力投资不足或过度。有这么多一心一意想“做大”的电力国企，政府必须控制电力投资，现阶段就不能没有项目审批机制。但是，可以尝试改革“自下而上”的项目审批程序，即对“自下而上”层层政府规划、论证和取得土地、水资源、煤炭，环境、运输等许可，经过政府有关部门逐级报审、等待批准直至开工建设的方式进行改革。我们可以设想让市场和价格起更大的作用，建立“自上而下”的项目审批机制，即由中央政府委托一个专业的项目组织机构来比较准确地预测和规划电力项目，以省为基点，配合地方政府，包括确定地点，以及土地、水资源、煤炭、运输的评估和规定要求，利用公开招投标的办法确定项目投资者。一旦确定，无须再审批，建成后由政府有关部门核准运行。项目规划应有适当的“超前量”，以及可以定期调整规划。
  
　　无论“自下而上”还是“自上而下”，合理的电力投资的前提都是准确的需求预测和规划。但是，“自下而上”会由于地方政府的投资冲动而无法做到准确地预测和规划，“自上而下”可以比较客观地预测和规划。“自上而下”还有其它好处：(1)由于项目组织机构不知道谁是中标者，也就失去“寻租”的机制；(2)可以建立一个公正的投资平台，促进不同成分的投资主体进入和竞争；(3)可以使各级政府集中精力于需求预测和规划，而不是跑项目和批项目。必须注意的是，无论“自下而上”还是“自上而下”，都是在市场缺位的情况下的不得已之举。
  
　　准确地需求预测和规划不容易。由于政治压力，电力预测和规划会受制于“追逐”短期波动而造成过度反应，即电力短缺时批太多了，过剩时又批太少了。电力规划应该着重于避免大量过剩或短缺的长期措施，减小过剩与短缺的影响。电力是资本密集型行业，而且中国88％的电力用于生产，所以电力过剩与短缺都会带来巨大经济成本。然而，短缺的成本比过剩要高得多。“电力先行”的增长战略要求保持一定的过剩能力以应付电力的不时之需，这对于支持中国快速稳健的经济增长是必要的。此外，少数几个电力密集型行业消费了近一半的电力，这种消费结构为电力预警提供了可能。如果早期预警系统能够提前两年预警，政府就可以有充分的时间解决短缺问题或尽可能地降低短缺的影响。