国外电力改革对我国电力市场建设的启示

上世纪90年代首先在西欧开始的电力市场化改革，很快被推广到了美国、大洋洲一些电力公司。但是电力市场的运营模式及其改革历程各异，各国的电力公司在开发自己的电力市场时，都根据自己的特点而有所不同。在我国积极探索电力市场建设方案时，研究一些典型国家电力市场化改革的经验，分析哪些经验适合于我国国情和电网特点，哪些经验需要改造，具有非常重要的意义。另一方面，电力市场的运作对于电力系统的运行、调度、规划、管理和自动化系统的设计有深刻的影响，了解实现电力市场正常运营所需要的技术准备也是非常必要的。

　　国外电力市场化改革的经验

　　一、英国电力市场化改革

　　分阶段逐步完善，形成一个高效的电力市场交易平台。在1990年以前，英国的电力工业全部属于国营的中央发电局(CEGB)。自1990年开始，英国的电力市场化改革（私有化）分为三个时期进行：第一个时期以电力库（POOL）运行模式为特征，称为电力库时期。国家电网公司主要经营输电系统，是系统的电网调度机构，并负责电网的调度和运行，起独立系统调度员(ISO)的作用。所有电厂都需要投标，竞价上网。第二个时期以实施新电力交易协议（NETA）为标志，称作NETA时期。主要目的是克服电力库运营模式存在的缺点。经过三年的开发，2001年3月正式投运。第三个时期以实施英国电力贸易和传输协议（BETTA）为标志，称作BETTA时期。在苏格兰、英格兰和威尔士三大地区（统称Great Britain，以下简称GB），建立以英格兰－威尔士模式为基础的统一电力贸易、平衡和结算系统以及统一传输定价法和电网使用合同体系，建立一个独立于发电和供电的输电系统运营机构（GB System Operator 简称GBSO）。

　　以逐步完善的立法推进电力市场建设的不断完善。英国电力市场三阶段建设是以政府三个重要立法稳步推进的：1989年的“电力法”、2000年的“基础实施法”和2004年的“能源法”构成了英国电力工业的法律框架，在电力市场建设的每一阶段，这些法律主要构建在该阶段适用的、包含相应修改的电力法的基础上，并随着其每次修改而发展。

　　电网逐步形成全国互联。1990年开始的英国电力市场化改革的前两个时期，主要在英格兰和威尔士展开，苏格兰由于地区法律、行业结构和市场机制等各方面与英格兰和威尔士相差较大，依然保持纵向一体化结构。然而到了本世纪初，市场环境发生变化，苏格兰地区发电装机冗余有了明显的滑落，而且随着苏格兰－英格兰及苏格兰－北爱尔兰联网线路的增建扩容，以及英国北部系统的加强，苏格兰地区的发电容量冗余过剩还将继续下降。随着这些发展和变化，为了吸引在英格兰现有及新生的发电商进入苏格兰，建立一个透明和无歧视市场机制的需要变得日益紧迫。2005年4月英国电力贸易和传输协议正式实施，苏格兰和北爱尔兰与英格兰和威尔士系统合并为一体，由国家电网天然气公司经营。

　　充分体现地区差别，形成分区域输电定价机制。输电费用由两部分构成:固定部分和可变部分。固定部分包括所有输电设备的折旧费、维修费和管理费等。它由所有发电厂和用户平均分摊。可变部分则按11个区来收取。这11个区的划分，基本上反映了输电的边际成本。在北部的电厂要为上网而付过网费，南部的电厂则得到一定的奖励费。供电母线则与此相反，靠近伦敦的用户不得不为使用输电网而付相应的费用，而在北部的用户则无需支付输电费。

　　新交易系统中的平衡机制确保了电力市场的稳定性和良性发展。在英国新交易系统中，建立国家电网公司作为系统运营者的一个平衡机制，可发出招标计划和接受报价，起发电供需平衡的作用，并能解决输电系统中出现的各种问题。 市场参与者向市场申报发电或用电计划和参与平衡市场竞争报价，信息申报和报价在每个交易时段的规定时间前截止，一切有关发电和用电变化的信息可随时通知市场，但是不作为结算依据。国家电网公司向市场提供有关平衡和传输计划的相关信息和调用平衡电力的信息。国家电网公司根据收到的平衡市场竞争报价安排预调度计划，通知各市场参与者，并在系统实时运行过程中根据系统实际情况调整，按报价调用电力，或调用一些辅助服务合同来保证系统电量平衡。

　　二、澳大利亚电力市场化改革

　　组建协调运作的国家电力市场。澳大利亚电力市场改革初期，东部各州之间的电网联系并不紧密，部分州甚至未与主网相联，国家电力市场就是在这种形势下组建并运行的。实践证明，通过一定的管理机制，不但可以保证市场的顺利运行，促进各州之间电力资源的优化配置，而且这种管理系统还可起到为电网互联提供信息的积极有效的导向作用。

　　1990年以前，在每个州和首都地区，电力工业都是由州政府所属或由几个州政府共同所属的机构对发电、输电和配售电垂直统一经营。1991年，澳大利亚政府开始着手进行电力工业体制改革。1993年维多利亚电网发、输、配进行分离，1994年维多利亚电力联合运行中心成立；1996年新南威尔士州电力市场建立，1997年以上两个市场合并为初期阶段的国家电力市场；1998年12月，国家电力市场（简称NEM）建立。国家电力市场覆盖了昆士兰、新南威尔士、维多利亚和南澳洲四个区域，塔斯马尼亚州和雪山不久也加入其中。六个区域电网互相联结，形成链式网络。截至2005年底，新南威尔士电网、维多利亚电网和南澳洲电网已有交流线路互联，只有昆士兰电网未与主网实现互联。

　　建立电力市场运营管理机构和监管机构。国家电力市场形成后，国家电力市场管理公司（简称NEMMCO）负责全国互联电网的调度和电力市场交易管理，国家电力市场法规行政局（简称NECA）负责国家电力市场规则的管理和全国电力市场的监管。

　　国家电力市场的分区定价机制。澳大利亚国家电力市场覆盖了其东部、南部范围广阔的几个州，绵延几千公里。各州电网之间联络线及州内电网部分线路存在输电功率约束问题，特别是昆士兰电网因未与主网相联，因此在很多时段，不能按照国家电力市场范围内全部发电价格一致的调度方式运行。为解决这个问题，国家电力市场引入分区定价的机制。

　　当电力市场内电网不同部分之间输电潮流出现阻塞时，根据阻塞线路将电网划分为区域，分别计算市场价格。即电力送出区域的市场价格低，电力输入区域的市场价格高，产生了不同区域市场价格的差异。根据澳大利亚国家电力市场区域定价原则，区内电价以满足负荷要求的最高价格为准。

　　澳大利亚国家电力市场目前运行的效果。国家电力市场的运行，一方面使澳大利亚东部的发电企业处于全面的竞争状态，实现了州间竞价的电力交换，使资源在更大范围得到了优化配置，促进了电价的降低；另一方面，由于各州之间输电容量的限制，各州的市场电价有所差异，为联网工程的建设提供了激励机制。同时通过统一管理，减少了争议并加快了解决争议的过程。

　　三、美国电力市场化改革的经验与教训

　　发端于自然发育的市场交易的客观需求。美国是最早进行电力市场化实践的国家。与英国自上而下的电力市场化改革不同，美国电力市场化进程更接近于自然历史过程。可以说，美国电力市场化模式是另外一种较为典型的模式。研究美国电力市场化的实践，对于中国电力市场化改革具有重要的借鉴作用。美国电力市场化发端于佛罗里达电力联合集团的电力市场实践，这是一种自然发育的电力市场化模式，它经历了由紧急功率交换、制定联合运行政策、经济功率交换一直到电力交易市场(电力联营经纪人系统)等不同阶段，在不断发展和完善的过程中，为美国的电力市场化积累了经验，并成为后来美国各州形式各异的电力市场化实践可资借鉴的基础。

　　以一系列法案的颁布和实施为标志进行，并逐步完善，向标准化市场迈进。美国联邦能源管理委员会（FERC）1996年发布888号和889号法令，启动电力市场化运作。这两个法令规定了互惠的开放准入输电服务价格和辅助服务价格，并且规定发电和输电必须从功能上分离，所有的发电商得到同样的待遇。这在美国电力市场发展史上具有划时代的意义，并取得了显著效果：批发市场的交易量显著增加，电价制定的透明度提高，电力交易安排得到很大改善，增大了期货市场的交易量。与此同时，输电网络的安全可靠性受到了挑战，因为交易量的扩大改变了网络潮流分布。还有一些问题没有得到很好的解决，比如输电价格的定价缺乏效率、备用服务市场也缺乏效率、备用容量过多，不能保证输电商以最低成本来扩建电网。

　　针对以上问题，FERC1999年发布2000号法令，积极发展地区输电组织（RTO）。这个法令要求地区输电组织最少具有以下特征：独立于电力市场参与者；具有区域的规模；拥有调度操作权；有维持短期可靠性的权力。2000号法令还明确了RTO的8个功能：输电费的管理与设计；阻塞管理；并行潮流处理；辅助服务；确定总输电容量和可用输电容量；市场监督；规划与扩建电网；跨区协调。

　　FERC还提出了建立大型地区输电组织的设想，即在全国拟建立4个大地区输电组织，包括东北部地区输电组织、中西部地区输电组织、东南部地区输电组织和西部地区输电组织。FERC认为大型地区输电组织可以提高供电可靠性，消除准入歧视，提高市场效率，并便于政府监控。尽管这一目标在技术上是可行的，但引发了很多政治上的争议，迄今为止并没有实现。

　　目前，FERC致力于标准化电力市场设计（SMD），将改革推进到第三阶段，即以强制手段不断改革，开放准入输电价格，推动全国输电服务和批发电能市场的统一标准。新提议的法案中介绍了开放准入价格和与此相关的新的标准输电服务、电价、新的电能和辅助服务市场以及新的市场监督和调节机制。主要内容包括：对所有负荷采用单一的输电价格机制；输电和零售市场标准设计的基本原则；引入一种新型输电服务－电网准入服务，这被认为在开放准入输电价格下远优越于现行办法；输电权的设计、分配和交易；开放准入输电价格中输电服务的内容；批发电能和辅助服务市场；市场监督和市场力的消除。

　　联网管理体制对电力市场的稳定性和价格信号的正确显示发挥了重要作用。最近的一些迹象表明，一个良好的、以市场为基础的联网管理体制对电力市场的稳定性和价格信号的正确显示发挥了重要作用。FERC并不需要采取专门的手段解决联网的问题，节点边际价格(LMP)模式就是一个十分有效的方法。在电网各处发电上网增加成本已知的情况下，节点边际价格会为现有发电和输电资源充分和有效地利用提供一个正确的价格信号。这一价格信号还能为未来发电站和输电网的建设规划提供重要的参考。宾西法尼亚、新泽西和马里兰三州联合建立的统一系统操作员(ISO)市场就是采用节点边际价格十分成功的例子。人们对这个市场的抱怨很少，并且还有许多新建电站项目排着队准备进入到这个市场中来。FERC在全美大力推广这种做法。

　　2003年“8•14”美加大停电教训：对市场的过分依赖和放松管制超出了电力产业特殊性所容许的程度，因此造成了在电力供应和安全方面难以克服的缺陷。独特的市场竞争模式特别是电网之间转运的高度发达，往往掩盖市场供给的真实情况，致使市场价格信号的作用弱化，加之日益苛刻的环保监管以及缺乏有力的规划引导和市场调控，常常会造成发电市场的备用容量不足。这样持续的结果是，当电力需求增长较快且相临的两个或几个市场都出现紧缺时，电力供应的危机就不可避免。

　　高度发达的市场化模式并没有相应的产业内部组织形式的有效整合作为保障，致使电网管理运行体制分散、市场格局多元、技术壁垒严重，对电网的安全稳定运行常常造成挑战。在美国电力市场化的过程中，并没有发生大规模的电力企业重组，因而其电力市场化缺乏足够的体制保障。这一点在电网领域显得尤为突出。从电力产业的技术经济特性来说，为了保证电网的安全可靠运行，需要高度集中的管理体制和统一的运行规则。但是在美国，却有近200家电网企业分散在各大电网，作为不同的利益主体，各个电力公司在调度程序、线路设计标准和电网运行规则等方面，存在较大差异，各自为政，协调成本巨大，一旦电网发生紧急情况，极易引发重大事故。

　　四、北欧电力市场化改革

　　世界上第一个跨国电力交易市场应运而生。北欧电力市场是世界上第一个跨国电力交易市场，北欧五国（芬兰、瑞典、挪威、丹麦和冰岛）中，丹麦、芬兰、挪威和瑞典四国首先相互联网，形成一个跨国的互联电力系统，后来再与冰岛联网，构成了北欧五国完整的电力市场( Nord Pool )，并且与北欧以外的西欧电网、俄罗斯电网实现了联网。

　　北欧电网内各国电源结构差异很大，互补性强。其中冰岛有16%的可再生能源发电，挪威基本为纯水电系统，瑞典水电与核电约各占一半，丹麦基本为纯火电系统，芬兰则主要以火电及核电为主，水电所占比例在15％左右。挪威、瑞典的水电资源主要集中在北部，火电及核电主要在南部。这样，在丰水季节，北欧北部地区大量成本较低的富余水电凭借价格优势流入南部地区，导致市场实时电价相对较低；在枯水季节则相反，南部的火电流入北部地区，市场实时价格则相对较高。由于水电比重大和水库来水变化，北欧电力市场中的实时电价明显呈季节性特点。为了资源在更大范围的优化配置，充分利用电源结构的差异是北欧电网互联进而形成电力市场的主要原因。

　　市场运作依托北欧电力市场交易中心与各国调度中心的鼎立合作。北欧电力市场由批发市场和零售市场构成：在批发市场里，市场的组织者是北欧电力交易所及挪威、瑞典、芬兰、丹麦的调度中心。其中北欧电力交易所负责组织现货市场的交易以及标准化金融合同的交易，市场参与者主要是200多家电力公司和大工业用户。其中有的电力公司拥有地区供电网络、发电厂和用户，有的电力公司没有输配电网络，通过自己的发电厂或从批发市场买电并租用网络向用户供电。挪威、瑞典、芬兰、丹麦的调度中心负责组织实时电力交易。在零售市场里，北欧电力市场是一个完全竞争的市场，它开放给所有类型的电力买家。

　　北欧四国之间的电力电量交易通过北欧非实时电力交易中心(Nord pool)进行自由交易。各国的发电商及电力供应商将自已希望进行交易的电量及价格提交该中心，交易中心按市场规则确定满足电网安全约束的电量交易量和价格。各国电网调度中心也将电网保证安全的边界传输容量提供给非实时交易中心，作为核定交易计划的输送容量边际条件。各国电网调度中心负责实时平衡交易，以保证电网运行中电力电量的瞬时平衡。

　　逐步发展的市场交易类型。1993年的挪威电力市场还只是一个电力远期合同市场，只允许期权合同市场主体进行物理合同的交易，而且合同时间最长为6个月。从1997年开始，北欧电力市场引入金融期货合同，1999年允许期权合同上市交易，2000年又引入差价合同，来规避分区电价和系统电价的价差。

　　北欧电力市场化改革的立法。整个北欧电力市场框架于1995年12月18日由挪威议会通过，与北欧电力库的跨国交易执照一起，由挪威水资源及能源部授权。挪威议会通过的这份报告为北欧电力库的现货交易奠定了基础，下面的挪威法律对北欧电力库有关行为进行规定：①修改过的能源法对现货市场交易进行约束；②新的交易法对金融市场交易进行约束；③修改过的证券交易法对电力交易清算进行约束。

　　对我国电力市场体系建设的启示

　　启示一：电力市场化改革首先要政府部门研究制定有关支持政策或法律法规，这是由电力工业在整个国民经济中的重要地位所决定的。

　　没有这些政策或法律法规的支持，电力市场化改革难以顺利推进，即使推进了，也会出现方向偏差或者根本就达不到市场化改革的初衷。有了这些政策或法律法规的支持，电力市场化改革才会顺利推进，如英国、美国的电力市场化改革。

　　启示二：电力市场化改革要统一规划、协调推进，否则会存在众多安全隐患，这是由电力工业发输配售瞬间平衡的特性所决定的。

　　电力市场化改革是一个大的系统工程，需要综合考虑各个方面、各个环节的问题，并结合国情，对这些问题进行详细分析，提出解决方案。为此，需要在改革前搞好统一的规划，改革时要协调推进。否则可能会存在众多安全隐患，如美国电能交易市场化改革较快，而电网管理的市场化改革滞后，电网管理分散，在电力市场交易量增加时，电网的安全运行存在众多隐患。

　　启示三：电力市场建设不可一蹴而就，需要逐步推进，不断总结经验和问题，并针对问题提出改进方案，这是由电力市场建设的复杂性所决定的。

　　电力市场建设所需要的政策支持、技术支持以及人、财、物支持都是非常庞杂的，不可能一步到位。而且各国国情各异，虽有国外经验可以借鉴，但在与国内实际结合时，也会出现很多新的问题需要去研究解决。所以电力市场建设要在不同阶段适时进行改进，逐步实现理想的市场运作模式，如英国、美国的电力市场建设，截至目前都经历了三次大的改进。

　　启示四：成熟的电力市场是由小区域、大区域、全国甚至更大范围市场组成的，这是由电力市场实现资源优化配置的基础作用所决定的。

　　由于各区域的差异性，在一个较大范围进行强制交易可能引发很多利益冲突。应重视开展对不同区域、不同层次的电力市场交易，并随着市场条件的不断成熟，将交易范围逐步扩大。但是，需要说明的是，市场交易范围的扩大，并不意味着就全面否定了小区域市场的作用，而是大范围的电力市场和小区域电力市场同时运作，并在不同市场平台中履行其资源优化配置的功能，如英国、澳大利亚国家电力市场建设过程，北欧电力市场的形成过程，美国地区输电管理机构和大型地区输电管理机构建设过程等。

　　对我国电力市场体系建设的若干建议

　　1．从我国国情和市场发展的一般规律出发，正确认识我国三级电力市场建设的必要性，并从长计议做好我国电力市场建设的总体规划。

　　我国区域电力市场建设非常重要，但是省级电力市场和国家级电力市场建设也不容忽视，这是由我国国情和市场发展的一般规律所决定的。标志我国电力体制改革的国务院5号文件，不但没有否定在现阶段省级电力市场对于我国特定区域的可行性和必要性，而且还强调在区域电力市场运作的基础上，要不断改革、创造条件以实现资源在更大的范围内优化配置，也就是逐步形成国家电力市场。所以，我国的电力市场建设规划应该从长计议，搞好国家三级电力市场体系建设，在区域电力市场建设的同时，应处理好以下问题：

　　（1）我国省级电力市场的建设不容忽视，它应成为我国电力市场的一个基本单元，在这个市场上市场主体可进行电量和辅助服务等交易，确保该省内安全可靠供电。区域电力市场应该在省级电力市场的基础上，完成区域内各省间电力自由交易，实现资源在该区域的优化配置，它不一定要求所有市场成员在该区域市场中完成所有类型的市场交易。在省级电力市场中可进行“以大代小”、水火电发电权置换、大用户直购电试点等电力交易，加快产业结构调整，优化电源结构，更好地贯彻落实国家能源和产业政策，促进资源节约型、环境友好型社会建设。区域电力市场要和省级电力市场很好地衔接和协调，确保电力系统安全稳定运行和市场交易的有序进行。

　　（2）跨区域电力资源优化配置和与相邻国家电力交易客观需要一个良好的市场机制，在搞好区域电力市场建设的同时，要做好建设跨区域电力交易中心的研究，建立全国范围内跨区域交易和与相邻国家跨国交易的国家级电力市场。我国电力工业已进入大电网、大机组、高电压的发展时期，随着三峡工程和“西电东送”工程的全面建设，跨区域的电力交易已形成一定规模，迫切需要国家电力市场为更大范围内的资源优化配置提供机制保障，实现国内电力资源优化配置和国内电力资源与相邻国家电力资源之间的自由交易。这也是建设节约型社会的客观要求。

　　（3）三级电力市场是相辅相成的，要在我国电力市场建设总体规划中明确三级电力市场的衔接配合关系，并确立有条不紊的市场建设计划，最终达到通过三级电力市场的协调机制来促进资源在更大范围内优化配置，以最大限度提高资源使用效率，实现建设节约型社会的目标。

　　2．做好有关政策研究和制定，为把我国电力市场建设成为统一标准的电力市场做好准备。

　　从英、美电力市场改革的经验可以看出，每次市场改革都要做到政策、法规和运营规则先行，如美国现在推进的第三阶段市场改革就是先搞好标准市场设计，即在充分吸取前两个阶段经验和教训的基础上，充分考虑市场建设需要关注的方方面面，对其进行详细的研究设计，然后再付诸实施。我国电力市场建设比任何一个国家都要复杂，更需要政府与市场各方在搞好国家三级电力市场体系建设总体规划的同时，做好有关政策、法规和规则研究，如电价形成机制研究，主电能市场与辅助服务市场运作机制研究，三级电力市场之间的协调机制研究等。

　　3．加快电网建设，为我国电力市场建设提供坚强支撑。

　　美加2003年“8•14”大停电的惨痛教训告诉电力市场建设者们，电力市场建设要确保系统安全运行优先，任何时候都不能忽视电网建设。我国进行电力市场建设，要通过构造更加合理的电网架构，来提升电网输送能力和提高系统稳定运行水平，发挥坚强电网优化配置资源的作用，提高水火互济和跨流域补偿能力，促进水电基地和煤电基地集约化开发，促进电网与电源协调发展，实现国家、区域、省级三级电力市场优势互补、协调发展，成为运作高效的电力市场体系，更好地为经济社会发展做出贡献。

　　4．建立电力市场建设的动态调控机制，为把我国电力市场建设成为世界一流电力市场而不懈努力。

　　从国外电力市场改革的经验可知，有很多好的国际经验可以借鉴。但在电力市场建设的具体实施过程中，由于各国的国情不同，必然会出现很多这样那样的新问题，而且外部环境也在不断发生变化，需要在电力市场建设推进的不同阶段对有关方案、规定、规则进行动态的改进，即建立一个电力市场建设的动态调控机制。这种动态调控机制，不只是对某些规则进行简单的修改完善，而是应该在政府领导下，市场各方参与其中，于市场建设的不同时期，深刻总结经验和教训，并认真考虑外部环境变化的基础上，做出科学、可行的调整。