导读：该联盟的宗旨是协调成员国铁路实现互联互通，加快推动跨境铁路建设，促进6国之间及6国与区域外国家之间可持续发展的客货运输服务，为加强各国之间经贸发展营造良好环境。因此，国家实施“一带一路”对外开放战略，成立大湄公河次区域铁路联盟具有深远的现实意义。
参考：中国广东道路交通业产业专项调查及未来五年盈利战略研究报告。
1 概述
由亚洲开发银行主导，湄公河流域内的中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨、越南6国启动的大湄公河次区域经济合作(GreatMekongSub-regionCooperation，GMS)，以加强6国间的经济往来，实现区域共同发展。迄今20多年来，GMS秉承“平等协商、注重实效、突出重点、循序渐进”原则，在交通、能源、电信、农业、环境、卫生、旅游、人力资源开发、贸易与投资、禁毒10个领域开展了200多个项目，形成了自己的特色，被世界银行称之为发展中国家开展“南南合作”的成功典范，同时也是中国政府推动构建和谐世界、开展“周边外交”的成功典范。
交通一体化是GMS区域经济一体化的一种外在表现和重要的空间依托，是实现其经济一体化的前提和重要步骤。6国的公路、航空、海运、铁路等各种交通方式间均已形成紧密合作，其中“泛亚铁路”是大湄公河次区域交通合作开发的重要内容，预计到2020年，GMS6国将实现铁路网络的联通。为了有效促进次区域路网发展，2014年在亚洲开发银行的主导下，成立了大湄公河次区域铁路联盟(GreatMekongRailwayAlliance，GMRA)。
该联盟的宗旨是协调成员国铁路实现互联互通，加快推动跨境铁路建设，促进6国之间及6国与区域外国家之间可持续发展的客货运输服务，为加强各国之间经贸发展营造良好环境。因此，国家实施“一带一路”对外开放战略，成立大湄公河次区域铁路联盟具有深远的现实意义。
1.1 促进东盟国家发展
1.1.1 推进 GMS 经济走廊建设
经济走廊建设是大湄公河次区域经济合作的重要形式，按照亚洲开发银行的定义，次区域经济走廊就是“把基础设施的建设与改善生产、贸易及其他发展的机遇相联系”，以交通基础设施为载体，将经济发展与区域合作结合起来，使区域内各国实现互利共赢。经济走廊的核心就是以交通优势形成经济优势，以开放型的交通网络形成开放型的经济网络。铁路承担着各国关系发展后双边/多边贸易快速发展的重要运输任务，更承载着推动各国关系向全面化、正常化、深入化方向发展的重要使命。GMRA成立后，能够对GMS区域铁路发展进行顶层设计和规划，加快交通运输网络的建设进程，从而早日形成以交通运输网络为骨架的经济走廊。
1.1.2 加速泛亚铁路建设
泛亚铁路作为一项国际铁路联网计划，将连接新加坡和中国昆明，途径马来西亚、泰国、缅甸、柬埔寨、越南、老挝，2010年4月亚洲18个国家签署《亚洲铁路网政府间协定》，正式构建了泛亚铁路网。但是，由于资金问题、技术障碍、政治安全及思想认识差异等多种原因，泛亚铁路网的推进速度较慢。
从泛亚铁路现状来看，泛亚铁路分东、中、西3线，最后都汇集至曼谷，其中曼谷—吉隆坡—新加坡的已有铁路为共用段。曼谷—昆明的3线经过中国、缅甸、越南、柬埔寨、老挝、泰国6个国家，各国间均存在缺失段铁路线路。而GMRA成立后，将扮演泛亚铁路建设协调者的角色，寻找各方利益的交集，调动各国积极参与泛亚铁路建设。针对各国的投资问题，GMRA可以协调各国采取多元化投资、市场化运作方式，建立健全基于市场的多元投资主体，研究民间资本、企业和私人资本投资国际铁路建设运营的体制机制，全方位支持泛亚铁路的建设。
1.2 加快我国“一带一路”发展战略实施
“一带一路”发展战略进一步深化我国与中亚、西亚、南亚、欧洲等地区国家的交流合作，扩大对外开放、推动我国经济持续健康发展。“一带一路”强调互联互通，主要内容是以道路联通为前提的政策沟通、贸易畅通、货币流通、民心相通。
在“一带一路”规划中，我国西南方向重点规划与东南亚地区、南亚地区的互联互通。东南亚自古为中国“南方陆上丝绸之路”和“海上丝绸之路”的重要枢纽，20世纪90年代以来云南国际大通道建设初具雏形，为新丝绸之路打下了良好的基础。
2015年，“一带一路”进入全面实施阶段，泛亚铁路东南亚段中国境内的玉溪至河口、昆明至大理段已经通车；大理至瑞丽段正在建设；连接中老、中泰铁路的玉溪至磨憨段将在年内开工，长期处于铁路网末梢的昆明正在变成“一带一路”的新枢纽。
丝路基金和亚洲基础设施投资银行的设立，为“一带一路”沿线国家基础设施建设搭建了新的融资平台。由于GMRA联盟内境外各国铁路基础设施落后，我国还可以充分发挥在建设施工或运输组织管理方面的优势，更好实现我国高速铁路乃至相关产业规模化的发展，最大限度发挥铁路建设和运营强国的示范作用。
2 铁路国际组织比较分析
铁路行业的国际组织主要还有国际铁路合作组织(OSJD，以下简称铁组)和国际铁路联盟(UIC，以下简称铁盟)，这2个组织在成立背景、目标、机构、职责等方面差异较大。OSJD和UIC的比较如表1所示。
表 1 OSJD 和 UIC 的比较
由表1可知，OSJD和UIC都从技术规范、出版物、科研、对外合作等方面，通过采取相应措施促进国际间交通运输领域的合作。但是，OSJD和UIC也有明显不同。从组织性质看，OSJD为政府间的区域性组织，UIC为非政府间的全球性组织；从组织成立宗旨看，OSJD着力于解决亚欧通道国际联运问题，UIC着力于实现铁路建筑物、设备技术标准的统一；OSJD的重点工作是亚欧通道过境运输的沟通协调，UIC重点工作是铁路技术标准的统一。
3 GMRA 职责与定位
3.1 GMRA 特征
（1）稳定性。与正式协定和严格的制度推进一体化不同，GMS合作是“软制度”的次地区经济合作机制，主要依靠非正式性的多边合作机制进行自主合作，GMRA作为一个功能完善、运转高效的实体组织结构，依靠协议协调各成员国及与国际社会合作。相对而言，GMRA是GMS合作机制下各领域中通过成立稳定的组织使各国合作稳固推进的先行者和试验者。
（2）依附性。从1992年东盟自由贸易协定签订开始，铁路作为交通发展的一个重要领域在各个协定中都处于核心位置，相应地形成多份议定书，直至勾勒出泛亚铁路的完整规划。在形成这样的各个战略框架基础上，通过成立GMRA推进各个层面的合作，因而GMRA本质上是依附于各种合作机制尤其是GMS而存在。
（3）非独立性。GMRA由GMS部长级会议成立，GMS可以被当做松散型的国际组织，则GMRA为其下的二级机构，是一个不具备法人实体地位的政府间组织，接受GMS部长级会议或交通论坛指导。因此，GMRA非独立存在，不是一个具有国际法律人格的完全意义上的国际组织，非国际法的主体。
3.2 GMRA 职能定位
GMRA成立时即被定义为一个在法律意义上不具有国际法律人格的政府间区域性国际组织，在机构性质上更接近铁组，它以促进区域内铁路互联互通和联运为目的，以制定运输政策、统一运输规则、协调互联互通中的问题为手段。GMRA与铁组最大的不同在于铁组为具有国际法律人格的组织，而GMRA由于其依附性和非独立性的特征，为GMS下的二级机构，履行职责将受限于GMS框架下。但是，从另一个意义上来讲，在GMS框架下，便于GMRA更好地与国家战略衔接，在资金、技术、外交方面可以取得各国更大的支持力度。因此，根据铁组、铁盟的工作任务，考虑GMRA的个性特征，GMRA职能定位如下。
（1）建设方面，首要任务是实现联盟内成员国之间铁路网的互联，加速推进泛亚铁路的建设进程。
（2）运营方面，对于已建成或将建成的铁路，通过制定统一运输协议和确定机车车辆等基础设施的技术标准等手段便利各国铁路间的过境运输。
（3）沟通方面，制定国际铁路运输方面协商一致的运输政策，解决联盟内部铁路联运中遇到的问题。
（4）合作方面，在内部成员国之间就铁路运输运营、经济、信息、科技等问题进行合作，外部与相关国际组织开展合作。
（5）协调方面，为有效解决联盟内部国家的铁路建设资金短缺这一突出问题，联盟应着力研究铁路建设运营模式和投融资模式，吸引私营组织加入铁路网络规划、建设和发展。
可以看出，GRMA将在GMS区域国家的铁路发展中承担组织者、协调者和推动者的角色。
4 结语
GMRA是GMS下的政府间合作组织，通过推进区域内各国的互联互通建设，GMRA成员国将最终实现路网北连丝绸之路经济带、南连海上丝绸之路、西连孟中印缅经济走廊的网络格局，将成为落实我国“一带一路”战略的重要成果。从整个交通领域来看，航空、水运、邮政也通过成立国际组织加强国际范围的合作和促进整个行业的大发展。
然而，其他交通方式的政府间国际组织，如国际民用航空组织、国际海事组织和万国邮政联盟均为世界性、全球性国际组织，而铁路国际组织仅限于区域或次区域范围，在目标定位、合作范围、组织凝聚力等方面与其他交通方式存在明显差距。因此，GMRA的发展应在借鉴铁组、铁盟经验的基础上，进一步开拓视野、着眼全球，通过广泛的国际合作增强铁路国际组织的全球影响力。
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