供给侧结构性改革与职业教育

 相关市场调研报告《2017-2022年中国职业教育市场需求调研及十三五发展策略研究报告》

         供给侧结构性改革是新供给学派为解决“经济持续增长”问题开出的药方。作为供给学派的典型实践代表，“里根经济学”和“撒切尔主义”在20世纪七八十年代曾经帮助英美两国成功走出“滞涨”的危机。自2007年以来，中国经济增速逐年下滑且需求刺激收效甚微，“供给侧”的结构性改革成为应对“供需错配”的经济发展瓶颈的现实选择。

         《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出：“贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态，必须在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革”。供给侧结构性改革不是经济领域的“独角戏”，需要社会各部门的协同推进。教育是人力资本投资的基本途径，职业教育又是与社会经济发展联系最为紧密的教育类型，其在供给侧结构性改革中必将发挥重要的支撑作用。

         一、市场分析是职业教育供给侧结构性改革的基础

         “供给侧”与“需求侧”相对应而存在，与“可供交换的商品”共同构成基本的市场要素，决定市场的均衡状态。市场分析是职业教育供给侧结构性改革的基础，只有建立在理性分析的基础上才能确保改革的适切性、有效性。一般产品具有明确而清晰的效用属性，产权边界则意味着其效用边界。商品市场的交换关系以产权实现从卖方向买方的转移为完成标志，商品的效用归买方所有。教育作为一种特殊的服务产品，其消费效用有直接和间接之分。①教育产品的直接效用指在接受教育以后，凝结在受教育者身上的无形资产的增长，如知识、能力、良好的品行、正确的价值观念等。教育产品的间接效用指受教育者充分运用教育的这些内部产出，在职业活动和社会生活中获得更高的报酬水平和社会地位，同时促进社会经济及各项事业的健康发展。教育产品的直接效用只有转化成间接效用才能产生实际的价值，这就决定了其效用的发挥具有迟滞性、长期性的特点。

         因此，职业教育产品必然要经历前后相继、互为影响的两次市场交换，才能最终实现其效用的外化。

         1.教育产品市场。职业教育产品的直接消费效用具有排他性的特征。受教育者只有真实经历教育教学的全过程，才能使自身的知识、能力、品德等素质要素获得提升。招生是使潜在的受教育者进入到实际教育展开阶段的初始必经环节，通过职业教育产品的市场交易得以实现。在职业教育产品市场中，教育服务是沟通买卖双方的“可供交换的商品”要素，位于这一要素需求侧的是数量众多的潜在受教育者，而位于供给侧的同样是数量众多的各级各类职业院校（机构）。

         2.劳动力市场。经济学认为，劳动力、土地、资本、创新是决定经济长期增长的四大要素。

         职业教育是劳动力再生产的重要途径，其直接消费效用向间接消费效用转化需要以劳动力的顺利就业为条件，以劳动力市场中交换关系的顺利实现为中介机制。在劳动力市场中，职业教育的受教育者位于供给侧，社会中的各级各类用人单位位于需求侧，而作为受教育产物的凝结在劳动者身上的潜在劳动能力则是供求双方签订契约的标的物。

         职业教育供给侧结构性改革中不仅要分析直接以教育服务为对象的教育产品市场，还要分析以教育服务产出——劳动能力为对象的劳动力市场，两者之间存在着相互依存、相互影响的关系。表现为：一方面，教育产品市场是劳动力市场中人力资源的“蓄水池”，决定着劳动力供给的数量与质量；另一方面，劳动力市场是教育服务市场的“指示器”，规定着职业教育服务产品的质量规格以及多元供给主体间的相对竞争力。

         二、激活供给侧的自主性是改革的指导理念

         在计划经济时代，行政指令主导社会生产生活的各个领域与各个环节。物资匮乏下计划配给的制度设计压抑了大众的内在需要，供给侧与需求侧之间存在着一种消极的决定与被决定关系。市场经济体制改革以来，“以需定供”“需求拉动”又使供给侧被动适应需求侧，纯粹的市场调节机制的功利性与滞后性导致出现供需错配的结构性矛盾。因此，现阶段的职业教育供给侧结构性改革在指导理念上要强调激活供给侧的能动性，使供给侧作为自主力量，主动创造生成新的增长点。

         1.实现供给侧与需求侧的精准对接。人们对“质量”概念的理解经历了从“客观质量观”向“主观质量观”的嬗变。传统的以“不出错”为宗旨的“客观质量观”忽略了服务对象的主观因素对产品属性提出的特殊性要求。基于此，克劳斯比认为质量就是“符合要求”，朱兰则提出质量就是“适应性”。国际质量标准化组织将“质量”概念定义为“一组固有特性满足要求的程度”。因此，通过供给侧的主动变革提升其与需求侧之间的契合度，是以提高质量为核心的供给侧结构性改革的应有之义。把脉当前中国职业教育发展现状，低水平的重复建设倾向依然比较明显。一方面，由于社会认可度相对较低，职业教育所发送的是一种次级文凭信号，在劳动力市场上的负效应显著，可能造成市场分割的制度性屏障或制度外的学历歧视，从而对潜在受教育者的吸引力不足。另一方面，产业发展转型升级对高端技术人才的需求越来越旺盛，然而职业教育人才培养的规格在总体上却无法适应高端产业发展的需要。这说明现行调节机制下供需错配的作用效果离供需平衡的理想状态还存在较大的差距。因此，探索如何以“新计划经济”的思路，通过制度创新、方式方法创新提升供给侧对接需求侧的精准性②，是当下职业教育供给侧结构性改革超越以往改革之处。

         2.体现供给侧对需求侧的创造引领。职业教育供给侧的自主性不仅体现为其与需求侧的精准对接，还体现为供给侧引领消费需求、创造新的经济增长点，而后者是较之前者处于更高境界的变革。在计划经济时代，供给侧囿于资源条件的束缚，对需求的决定是通过抑制作用来实现的。现阶段强调的供给侧对需求侧的能动性，则是一种激活与唤起。在教育服务市场中，作为潜在“用户”的受教育者的需要是不断被创造生成的，因此，供给侧的结构性改革要打破以往“你要什么我给你什么”的传统思维，树立“你可能需要这个，而我提供给你尝试性机会”的逻辑思路。只有创新职业教育产品特色，不断培养和引领潜在“用户”的兴趣与需要，提供多样性的选择机会，才能增强职业教育的吸引力。职业教育作为人力资源开发的重要形式，在人才培养的类型、层次、质量规格等方面要适度超前于当前国民经济发展水平。

         3.完善供给侧对需求侧的补偿刺激。在经济学中，“需要”与“需求”是两个既相互区别又相互联系的概念。需要是人机体内部的一种不被满足的非平衡状态，形成人的主观愿望。需求则是主观愿望与客观条件的统一体，形成人的现实行为。因此，客观条件是人的需要向满足需求的现实行为转化的中介与桥梁。在职业教育产品市场中，“招生大战”“抢夺生源”“变相低分破格录取”等现象在一定程度上反映了现阶段职业教育产品市场是由需求侧所主导的买方市场，但这并不意味着职业教育资源的绝对过剩，而是从一个侧面折射出由于客观条件限制所导致的有效需求不足的问题。其一，现阶段我国高等职业教育实行国家、社会与个人三者共同分担成本的经费筹措机制。高等职业教育的潜在受教育者多为农村家庭或城市低收入家庭的子女，由于缺乏现实购买力，常常使其接受教育的主观愿望落空。其二，职业培训的潜在受教育者多为社会弱势群体，其接受职业技能培训的主观需要最为迫切，却由于职业培训产品供应不足或成本过高而难以实现。现代职业教育是国民教育体系的重要组成部分，承载着提供公共服务、促进社会公平的使命。因此，职业教育供给侧的自主性还表现在通过形式多样的补偿机制创造必要条件，刺激潜在的主观需要向现实行为转化。

         三、职业教育“供给侧”结构性改革的实践路径

         在职业教育产品所涉及的两大市场中，供不应求与供过于求两种矛盾现象相互叠加出现，反映了供需错配引致的结构性失衡问题，而其背后的内在原因则是职业教育产品自身的品质低下、职业教育有效需求不足以及供需双方的沟通不畅。为破解职业教育结构性难题，落实供给侧对需求侧的精准对接、创造引领、补偿刺激的三大指导理念，职业教育供给侧要从供给主体、供给对象、供给产品、供给方式等方面进行主动改革。

         1.创新职业教育办学体制机制，实现院校间的良性竞争。供给主体是供给侧一端的能动性要素，在一定程度上决定了产品供给的数量与质量、方式途径、目标对象的群体范围。因此，要想使职业教育供给侧的诸要素能够按照改革目标的规定性实现合规律发展，首先必须激活供给主体本身的积极性、主动性、创造性。在职业教育产品市场中，受教育者多样化、个性化的需求持续增长，客观上要求职业院校（机构）能够积极回应这种变化。从群体内部的差异性来看，作为供给主体的职业院校（机构）在办学性质上存在着异质性特征。公立职业院校（机构）接受政府部门的委托代理职业教育产品的生产，办学经费主要来源于财政拨款。私立职业院校（机构）自负盈亏，事实上并不具备与公立职业院校（机构）同等的地位。此两点使占绝大多数的公立职业院校（机构）缺乏主动变革的利益驱动力。竞争是促进变革的外在压力，因此，职业教育供给侧结构性改革是通过办学体制机制创新，形成院校（机构）间良性竞争的发展局面。一方面，准市场机制的运用是在确保公益性价值的前提下提升公共职业教育资源配置效率的实现形式。③作为委托人的政府部门，要不断推进基于绩效的财政拨款制度改革，通过更多地运用生均拨款、项目建设拨款等形式倒逼代理人改变惰性倾向。另一方面，职业教育的外部正效应并不因供给主体的性质差异而有所区别，因此，政府部门要积极论证、探索针对私立职业院校（机构）的财政补贴制度，逐渐平衡公私院校（机构）间的地位差异。唯有如此，才能逐渐建立起相对统一的职业教育产品市场，迫使供给主体参与市场竞争，主动回应受教育者的多元化需求。

         2.完善开放动态的专业调整机制，形成与经济的伴生互动。专业是表征职业。教育产品内容的基本属性是人才培养规格的总体方向。职业教育产品市场中，受教育者的专业选择受到劳动力市场中相关行业就业状况的深刻影响。

         职业教育的专业设置与经济社会发展形成良性的互动伴生关系，是提升两个市场中供需匹配度的必然要求。然而，我国职业教育的专业设置与市场需求还存在一定程度的脱节，职业教育资源的配置效率亟待提升。以高等职业教育为例，2014年我国三大产业的构成比例为9.2︰42.7︰48.1，而同年高等职业教育第一、二、三产业相关专业的招生规模比为1.7︰31.6︰66.7，两者间的正负差值分别为7.5、11.1、18.6个百分点。这种倒挂现象并不是说我国第一、二产业的劳动生产率高于第三产业，能够以较少的劳动力投入创造出单位经济价值，而是反映了我国高职专业设置与社会需求之间存在“结构性浪费”与“结构性缺失”④的双重矛盾。一方面，社会价值观念对“劳力者”阶层的歧视，使得服务于现代农业发展、传统制造业转型升级的劳动者短缺。另一方面，“盲目跟风”导致低水平的重复建设问题严重，职业教育所提供的第三产业劳动者的数量总体过剩，而对接节能环保、生物技术、新能源等新兴产业发展需要的劳动力供给却处于短缺状态。因此，建立开放动态的专业调整机制⑤，以市场为导向，破除惯性运作、封闭自守的痼疾，充分发挥市场需求信号的方向标作用；以政府调节为必要补充，缓解、弥合农业、制造业等行业劳动力市场“有需”而招生市场“无需”的断裂状态；以职业院校（机构）为基础，完善专业对接产业链的市场调研，建立专业评估、预警及退出的常态化机制，是实现劳动力市场供需平衡的必然要求。

         3.积极探索现代学徒制育人模式，提升人才培养的“计划性”。产品的供给方式是影响供给有效性的重要因素。职业教育的突出特点在于强调人才培养的应用性与实践性特征。“校企合作、工学结合”是职业教育打破学科逻辑，基于工作世界来培养应用型、实践型人才的基本途径，是在微观层面提升劳动力市场供需匹配度的重要保障。在现阶段我国职业教育“校企合作”实践中，院校“热”与企业“冷”⑥的现象反映了两者之间有效对接的不畅，企业参与力度不足使“工学结合”缺乏内在的有机联系，协同育人效应未能得到充分发挥。企业作为社会经济组织，获取符合发展需要的优质人力资源是其参与“校企合作”的重要经济考量。然而，由于学生在顶岗实习阶段的实践能力不能完全满足企业岗位要求，企业预期可获取的人力资本存在不可控流失的风险，企业参与校企合作的积极性不高。校企合作深度不够，使得学生很难在关键职业岗位能力上获得实质性提升。因此，通过机制创新降低甚至消除由“不确定性”导致的消极影响，是“校企合作、工学结合”育人模式实践探索中需要解决的关键性问题，而现代学徒制为解决这一问题提供了可行性方案。

         订单培养能够消除企业的“后顾之忧”，使校企之间结成紧密的利益共同体。这一共同体建立在自愿的基础之上，由企业和受教育者通过双向选择确定学徒培训计划，通过合同管理明确校、企、人三方之间的权、责、义关系，使企业全面介入人才培养的全过程，以“新计划经济”的思维在微观层面上实现供需双方的精准对接。

         4.构建个性化的生涯发展模式，为学生提供多样性的选择机会。职业教育与普通教育的基本分野是人才培养性质的差异性，根源于改造世界与认识世界的对立统一性，反映在工作世界中，则表现为对从业者主导智能类型的差异化要求。因此，职业教育定位于培养应用型、实践型人才，并不等同于它是直接以就业为导向的。长期以来，职业教育一直被当作一种低层次教育类型，接受职业教育多是教育筛选机制下的被迫选择。现代职业教育作为人的终身教育体系中的重要组成部分，应秉承促进人的全面发展、个性化成才的基本价值理念。以职业教育资格制度为基本框架，通过中高职衔接、职业学历教育与职业培训等值互认、普职融通等建构职业教育人才培养的“立交桥”，打通并拓宽职业教育的升学渠道，是从顶层设计的宏观层面为受教育者提供多样选择机会的制度性保障。在院校层面，要通过“分类培养”的贯彻实施，构建个性化的生涯发展模式，实现多样发展、人尽其才。职业院校（机构）要以促进学生的多样成才为根本出发点，充分尊重学生的兴趣爱好、职业倾向性，在入学之初就为每位学生制定专属的生涯规划，并有针对性地开展相关的教育教学活动。通过小规模的个性化定制，不断创造和引领“用户”的需求。

         5.关注弱势群体的受教育需求，体现职业教育的普惠性价值。

         20世纪六七十年代以来，知识社会的兴起促使终身教育理念得到不断彰显。终身教育的最终实现要建立在受教育机会广泛性的基础上。现代职业教育灵活而开放，它不仅通过正规的学历教育及其与普通教育的有效衔接来拓展受教育者学历层次提升的空间，而且利用形式多样的职业培训最大程度地满足社会大众的受教育需求。因此，职业教育供给侧对需求侧的补偿和刺激在于树立普惠性的价值理念，关注和保障弱势群体的受教育权。政府作为国家形象的实体性存在，其合法性基础也在于对社会公益的回应。政府作为现代职业教育公共服务价值理念的灵魂支撑，应通过加大投入力度、创新体制机制的多种途径弥补个体受教育客观条件的缺失，促使其主观愿望向现实转化。在职业学历教育方面，各级各类职业院校（机构）要不断完善和健全学生资助体系，加大对农村或城市贫困家庭子女的资助力度，使其不因贫困而阻断求学之路。在职业培训方面，政府要将加大投入与创新机制相结合，通过政府购买职业培训服务、公私混合所有制经营等形式不断扩展和丰富职业培训产品市场，为推动农民工市民化进程、促进城市下岗职工或转岗人员顺利再就业提供免费或低成本的各类技术技能培训，逐渐实现职业教育面向人人、服务人人的基本价值取向。