欧盟发展生物燃料有关政策及启示

交通运输所需能源在欧盟全部能源消费中超过30%，其中90%为化石能源。这需要大量的石油进口，并使欧盟经济极易受到国际石油市场波动的影响。据统计，1990—2010年，欧盟所增加的二氧化碳排放量中90%来自交通运输业，被认为是欧盟没有完成《京都议定书》规定减排任务的主要原因。为了改变这一现状，欧盟将生物燃料作为发展重点。欧盟计划确定，生物燃料的比例2005年达到2%，2010年达到5.75%，2030年实现交通运输燃料的25%来自生物燃料。发展生物燃料可以减少温室气体排放，促进交通运输燃料无碳化进程，实现能源供应的多元化，长期替代化石燃料；还会为农村地区提供更多的收入渠道和就业机会。

    生物燃料是以生物质为原料生产的液态或气态燃料，原料主要来自农林产品或副产品、工业废物及生活垃圾等有机物。

    一、欧盟发展生物燃料政策措施

    2006年2月，欧盟提出最新的《欧盟生物燃料战略》确立了三个主要目标：一是推广生物燃料未来在欧洲与发展中国家的使用，确保使用的方式正确，合乎环境保护的要求。二是提出可再生能源成本控制计划，包括原材料、燃料再生、增加垂直市场普及率，以及技术性障碍的排除。三是援助发展中国家生物燃料技术的使用，以及思考欧盟如何参与生物燃料的持续生产。

    为此，欧盟提出发展生物燃料的主要政策措施有：

    (一)刺激生物燃料需求

    2003年，欧盟《生物燃料条例》规定以参考价格计算生物燃料市场占有率，2005年和2010年生物燃料应分别达到2%和5.75%。为此，许多欧盟国家对发展生物燃料给予税收减免优惠政策，也有一些国家提出生物燃料义务策略，要求燃料供应时必须有一定比例的生物燃料。这些着眼于供给角度的措施效果并不显著，2005年生物燃料市场占有率仅有1.4%，远没有达到规定的目标。

    欧盟计划采取市场导向的、从需求入手的政策框架，主要包括鼓励大众选择交通工具时考虑使用生物燃料、生态标识，并通过尾气收费和车辆税收实行价格差别、在贷款程序中考察环保绩效和进行环境风险评估。

    (二)更加重视环境效益

    目前欧盟的政策，缺乏对不同生物燃料实际减排温室气体的贡献比较。为了实现最大的环境效益，《欧盟生物燃料战略》要求增加相应的研究投入，量化车辆使用生物燃料对于温室气体的抑制效果；向有关生产部门传递清晰的信息，引导其正确的发展方向。2006年，欧盟将在《燃料质量条例》中，完成乙醇、乙醚与生物柴油的总量限制做出重新评估，以避免能源作物的大量种植造成环境负担加重。《欧盟生物燃料战略》要求，必须比较生物燃料的外在成本收益，避免造成环境破坏和变相导致土地贫瘠。

    (三)扩大生物燃料生产

    2005年，作为欧盟凝聚政策的体现，欧盟给予生产能源作物有比较优势的中欧、东欧地区的农民一系列的支持政策，包括相关设备和投资的财政补贴；与有关产业部门合作，突破技术转移的障碍；与有关利益集团达成妥协，确保生物燃料不受歧视待遇；同时，充分考虑生物能源作物对传统农业生产、食物供求和石油市场的影响。

    (四)确保生物燃料原料供给

    1992年开始，欧洲共同农业政策改变了生产补贴方式，而强调农产品品质、环境保护和食品安全，这对确保能源作物的生产大有帮助。新提出的休耕补助政策，允许休耕农地种植非粮食作物，对发展生物燃料原料具有保障作用。2003年欧洲共同农业政策改革，引入了对能源作物的资金补助。目前以不超过150万公顷为上限，每公顷的能源作物可以享受45欧元的补助。

    为了防止发展生物燃料，导致粮食和能源作物价格上涨，以及对工业原料需求产生影响，除了加强价格监管外，欧盟正在考虑将其采纳《林业行动计划》，加强林产品在生物原料中的地位，并且把从造纸、动植物副产品和生活垃圾等有机废物也纳入生物原料的范围。

    (五)提升生物燃料国际贸易

    欧盟目前没有关于生物燃料国际贸易的专门文件，生物燃料的交易仅仅受到诸如科托努协定、关税优惠等欧盟与有关国家、地区的优惠性贸易协议的约束。着眼于未来生物燃料在国际贸易谈判中的重要作用，欧盟提出尽快讨论有关生物燃料的关税协定，并且在多哈回合世贸谈判、欧盟与以阿根廷和巴西为主的拉美南部共同市场自由贸易协定等谈判中，强调欧盟在生物燃料国际贸易中的立场。

    (六)鼓励生物燃料技术研发

    欧盟高度重视生物燃料技术的研究开发，其中一些研究项目对生物燃料的发展做出了重要贡献。如1992年的《生物柴油计划》证明不需要进行大量技术改造的前提下，现有交通工具中使用生物柴油在技术和经济上是可行的，为生物燃料的发展开辟了道路；欧盟建立的工业导向生物燃料技术平台，致力于提供生产和使用生物能源的欧洲共同愿景和策略。欧盟计划未来的科技开发，能够使2010年后生物燃料的生产成本降低30%或更多。在欧盟2007—2013年研究架构计划中，将继续支持生物燃料的发展，加强生物燃料产业的竞争力。

    二、欧盟发展生物燃料政策措施对我国的启示

    我国经济快速增长需要大量能源，2005年我国原油消费3亿吨以上，其中净进口石油1.36亿吨，其中成品油1742万吨。我国发展生物燃料，有助于缓解石油资源短缺和需求不断增长的矛盾；同时减少汽车尾气排放，建设环境友好型社会。

    我国发展生物燃料起步较晚，面临着很多问题和困难，如原料资源尚不落实、技术产业化基础薄弱、产品市场竞争力不强、政策和市场环境不完善等。欧盟的有关政策措施和成功经验，可为我国发展生物燃料产业提供有益的借鉴。

    (一)加强政策支持，培育生物燃料市场

    目前，除巴西燃料乙醇成本可以与汽油相竞争外，其他国家生物燃料的成本都还比较高。以现在的成本计算，当汽油价格达到6元/升时，我国的生物燃料才能赢利。因此，需要在财政、税收上扶持生物燃料的生产和推广应用，建立成本分摊和风险分摊机制。同时，还要引导公众建立理性消费观念，自觉树立的环保意识，培育生物燃料需求市场。

    (二)破除体制障碍，鼓励生产多元化

    目前，中国常规液体燃料行业尚存在相当程度的垄断经营，制约了生物燃料产业尽快进入流通市场。如国家对燃料乙醇的生产和销售采取了严格的管制，只有4个定点企业从事燃料乙醇生产，享受财政补贴，并由中国石油和中国石化两个公司负责乙醇汽油的混配和销售。受到现行政策的限制，许多企业不能生产或销售燃料乙醇，不能普遍享受到财政补贴，也难以进入汽油的销售渠道。从长远来看，市场竞争机制是成本下降、竞争力提升的根本保证，必须鼓励生物燃料的生产多元化、经营的市场化，处理好燃料领域利益集团的相互关系，实现互惠互利。

    (三)确保我国生物燃料原料供给

    我国生物燃料的发展是上世纪末，在粮食过剩的背景下，利用陈化粮生产生物乙醇。受我国粮食资源不足的国情制约，目前以粮食为原料的生物燃料生产不具备再扩大规模的资源条件。未来生物燃料必须以非粮食的农业和林业作为主要原料，妥善处理发展粮食作物和能源作物的关系，调整国家有关农业种植的各种补贴措施，发展循环经济，把工业副产品和城市生活垃圾等有机废弃物，也纳入发展生物燃料的原料供给范畴。

    (四)参与生物燃料产业国际合作

    要通过与欧盟、美国、日本等生物燃料产业发达国家的合作，积极引进先进的技术、资金和经验，加快我国生物燃料产业的发展。要积极参与有关生物燃料贸易的国际条约和协议的磋商和制订，体现我国发展生物燃料产业的利益和要求。

    (五)鼓励生物燃料技术研究开发

    根据欧盟发展生物燃料技术的成功经验，发展生物燃料技术的核心战略必须是一贯的和明确的。首先，要由国家主管部门根据国情研究制定生物燃料发展规划，并提出系统的政策措施。其次，要加大国家资金投入引导，鼓励和支持以企业为主体开展长期、重大关键技术的研发，加速其商业化并形成设备制造体系。第三，要适时安排各种生物燃料产业化示范项目，建设从能源植物种植到生物燃料生产及销售流通的完整产业链，为规模化生产奠定基础。