刘福垣：建立符合国情的宏观调控体系

目前，我国有一种泛宏观经济调控的思潮，把政府干预经济的所有行为都当作宏观调控。每当发现国民经济运行超出了自己的预期，政府就采取各种干预措施，并把这些措施都称为宏观调控。然而，究竟什么是宏观调控？我国经济发展的现阶段是否达到可以实行宏观调控的水平？我国政府目前的职能定位是否具备宏观调控主体的资格？政府调控和市场调节如何分工？这些市场经济中政府应该明确的所有常识性问题，在我国几乎都没有搞清楚。我们可以不客气地说，近些年的所谓宏观调控，大多是和市场机制对着干，计划经济色彩依然十分浓厚。国民经济在不同发展阶段运行的状态是不可能相同的，我们应该根据国民经济现阶段主要矛盾两个方面的地位和市场化程度，确定符合我国国情的政府调控体系。
  
　　我国宏观调控的经济基础和体制基础
  
　　宏观调控作为市场经济范畴，是政府在宏观层次上用财政货币手段对国民经济运行总量的调节和控制。调控的主体是中央政府，调控的对象是国民经济的整体或总量。只有在市场经济的基本矛盾上升为国民经济的基本矛盾之后，在调控范围内不存在行政区经济，微观经济主体在统一的市场机制下运行，宏观经济作为政府调控的对象才成为客观存在，以宏观经济为调控对象的政府调控才可以称之为宏观调控。
  
　　我国只有政治周期还没有经济周期
  
　　经济周期是市场经济基本矛盾的表现形式，一个国家的经济发展和运行出现经济周期，是这个国家的社会和经济发展到成熟的市场经济这一特定历史阶段的产物，不是任何阶段都会有经济周期。在市场经济基本成熟，私人占有和生产社会化的矛盾上升为国民经济基本矛盾之后，在私人占有居于矛盾的主要方面的条件下，在市场经济不可避免的波动中，产生一种规律性的波动，我们把它称为经济周期。经济周期的主要表现和核心内容是由市场经济基本矛盾引发的经济危机，即生产过剩的危机。经济周期在时间上的定义域是从一个经济繁荣的顶点下降到危机的谷底，又重新达到另一个繁荣的顶点，两个繁荣顶点之间为一个经济周期。
  
　　人们在探索我国经济运行规律的时候，由于对我国经济发展阶段、市场经济发育程度把握得不够准确，常常把成熟市场经济一些规律性的东西生搬硬套到我国经济的发展和运行之中，把各种原因形成的经济波动都用经济周期来解释。这种类似用重量单位量度体积的莫名其妙的形势判断，对政府的决策却产生了越来越大的影响，使政府头脑中残留的计划思维和私人资本主义国家政府反周期的调控理论有机地结合起来，形成了我国目前的所谓宏观调控体系。近几年来，我国政府调控措施的凯恩斯主义味道越来越浓，向计划经济复归的趋势日益明显，和这种理论误导是分不开的。
  
　　我国目前确实有相当多的产品积压和产能闲置，但不是市场经济一般意义上的生产过剩的经济危机，而是具有中国特色的特殊条件下的非典型经济危机。因为我国的市场经济还没有成熟，两种生产方式的矛盾还是国民经济的基本矛盾和目前的主要矛盾，私人占有和生产社会化的矛盾还没有上升为国民经济的基本矛盾，它对经济发展的积极作用还大于副作用。这两种矛盾都是GDP快速增长的火车头。那么，为什么我国会出现GDP和居民储蓄持续的高增长，产品积压、产能闲置、失业率和社会犯罪率上升的复杂局面呢？这是因为我国目前有一个过分强大的职能错位的政府，阻碍了市场机制正常发挥作用，使非要素分配的社会财富大于按要素分配的社会财富。
  
　　我国相当多的产品积压和巨大的产能的所谓过剩，主要不是购买力问题，而是体制性障碍严重地抑制了社会保障、医疗保健、义务教育和非公共品的中高档教育、中低档住宅等等产品的供应，使它们长期处于短缺状态。当前我国居民的储蓄率已经超过37%，在银行14万多亿元人民币的巨额存款和每年以百亿美元计的教育进口，都说明我国的经济问题目前还不是全局性的典型的经济危机，而是在两种生产方式再生产过程分裂、国内市场不统一条件下，剩余和短缺并存的特殊形态的经济困境。
  
　　在政府主导型经济中政治周期不可避免
  
　　我国基本经济体制的目标模式是中国特色的社会主义市场经济。政府主导并不是中国特色，它是发展中国家在一定历史阶段上的理智选择，目前我国政府主导的基本机制还不能根本改变。既然是政府主导，就不可避免产生政治周期。所谓政治周期，基本上是同党和政府换届相对应的，公元纪年的整数年代、五年规划期、党代会等都会成为新一轮经济增长的强大推动力。凡是新的党政领导政绩需求超过市场需求的时期和地方，都必然产生所谓过热现象，使结构性矛盾更加尖锐。于是，中央政府通过控制手段再把地方政府引发的虚热降下来，如此循环形成周期性波动。对国情不甚了解、满脑子西方经济学原理的人们，很容易把这种政治动因引发的周期性波动误认为经济周期。一些地方政府近似疯狂的经营城市、圈地运动，从银行套取贷款，形成GDP和固定资产投资两位数甚至三字头增长的虚热现象，并不是市场经济运行过热了，而是相当多的地方政府经济热了。政府经济愈热，市场经济可能会愈冷。我国的经济波动基本上都是这类政治周期，冷、热的根源都在政府。政治的问题只能用政治的办法来解决。把政治周期误认为经济周期，使用治理经济周期的办法来治理政治周期，只能是南辕北辙。治大国，如烹小鲜，在我国当前的政府和市场双轮驱动条件下，中央政府不能轻易在宏观总量上“踩刹车”，不要“用脚投票”，而应该“用手投票”。所谓“用手投票”，就是用政治和行政手段规范各级政府行为，加速政府管理体制改革，为它们重新定位。
  
　　我国宏观调控的对象和主体都没有成熟
  
　　我国目前正处于工农两种生产方式、城乡二元社会结构的矛盾大体上三七开阶段。根据主要矛盾的主要方面决定事物性质的原理，我国还是一个农耕社会。2.6亿个小农户占全国72.5%的人口，还没有进入市场经济体系，他们还不是市场经济的主体。小生产和大市场的矛盾还十分尖锐，市场机制对他们行为的影响还没有政府“红头文件”的影响大。工农两种生产方式的差别不仅仅是先进和落后的差别，而是再生产规律完全不同的两个时代的差别。工农两个产业、城乡两个区域之间的要素流通受到生产方式和社会结构的严重阻碍，任何所谓宏观调控措施对它们的作用大多是对牛弹琴。
  
　　除了这种处于两个时代的城乡差别之外，我国地区之间的差别也是相当大的，它们不仅具有量的差别，还有相当程度的质的差别。东、中、西三大地区处于三个不同的发展阶段上，类似于国际上三个世界的差别。即使在城市经济范围内，全国统一的大市场也还没有形成。把这些发展阶段不同，在市场化程度上具有一定异质性的地区当作统一的调控对象，采取相同的调控措施，实践一再证明是得不偿失的，越调，地区发展的差距越大。而如果不把它们当作统一的调控对象，不搞所谓的一刀切，那就不是什么宏观调控。既然目前我国还不能搞一刀切的调控措施，就说明宏观调控的对象还没有成熟，我国还不具备实行规范意义上的宏观经济调控的经济社会条件。另一方面，政府要作为宏观调控的主体，必须超然于市场经济之上，放弃市场主体的地位，成为名副其实的政府，只干市场经济条件下政府应该干的事，不干政府不该干的事。目前，我国政府的功能定位还比较混乱，许多政府应该管的事没有管好，甚至还没有当作自己的事，许多不应该管的事还在管着。我国市场经济发育的状态，也使许多政府不应该管的事还不能不管。我国政府是目前世界上最辛苦、最劳累的政府，它面对的是一个商品化和市场机制达到相当高程度的城市特别是特大城市和商品化市场化程度相当低的农村形成的混合体。它出台的任何一个全国统一的措施都带有利弊两个方面，而且很难确定利弊得失的大小。我国的市场经济不是真正的市场经济，政府不是纯粹的政府。政府在市场上集运动员和裁判员于一身，客观上丧失了宏观经济调控主体的法律地位。自20世纪90年代中期以来，各级政府的企业化、诸侯化倾向日益严重，它们的执政目标不是经济和社会的发展，而是自身的政治利益，把个人和本届政府所谓政绩工程和形象工程摆在压倒一切的地位上，为此而征用大量的农民土地，占用大量的银行贷款（60%左右的贷款都落到了地方政府手里），它们已经不可能成为中央政府在各个层次上经济调控的助手，而是中央政府调控的主要对象。
  
　　符合国情的调控目标和调控手段
  
　　不同国家不同的发展阶段，由于发展的战略任务不同，中央政府调控国民经济发展和运行的目标和手段也是不同的。我们必须根据发展的规律确定中国特色的适合特定历史阶段的调控目标和调控手段。
  
　　四大调控目标
  
　　我们应该根据从发展看运行，以运行促发展，发展和运行一体化的原则选择调控目标。在破除指标体系的迷雾一章讨论的基础上，笔者提出如下四个核心指标供中央政府参考。
  
　　1、充分就业率目标
  
　　我们应该充分认识就业问题的严峻性，不断提高就业率，使其逐步向充分就业率靠近，这是需要几十年努力才能达到的战略目标。当前对我国来说，提高就业率就是转化主要矛盾，就是发展本身。这是中国的特殊国情。
  
　　在解决就业问题的思路上，不能把我国的就业问题和西方社会的就业问题混为一谈。西方社会的就业问题是经济运行中的问题，我国的就业问题主要是生产方式转化问题，即发展问题，是必须在工业化、城市化过程中解决的就业问题。
  
　　在结构调整幅度较大的时期，失业率高一些是不可避免的。我们的调控目标是把失业率控制在经济和社会所能承受的范围内。什么是经济社会所能承受