我国宏观经济调控与水电开发政策分析

一、当前我国电力规模
  
　　(一)2006年中国电力生产情况
  
　　1月26日在国家电力监管工作会议上，国务院副总理曾培炎指出，2006年我国电力保持快速增长势头，电力供需形势进一步缓解。发电装机总容量达到 6.22亿千瓦，220千伏及以上输电线路总长度达到28.15万公里。发电量累计达到28344亿千瓦时，同比增长13.5%；全社会用电量达到 28248亿千瓦时，同比增长14%。电力行业节能降耗取得持续进展。电力体制改革进一步推进。电力安全监管取得新的成效，电力市场监管不断创新并取得了重要成果。
  
　　(二)中国电力的发展背景与世界背景
  
　　中国的电力工业发展迅速，到1998年底，全国发电装机容量达到 277.29万MW，年发电量为11577亿kW•h，均居世界第二位，进入了世界电力生产和消费大国的行列。但是，中国的人均占有装机只有 0.000222MW，人均发电量只有928kW•h，不到世界平均水平的一半，为发达国家的1/6～1/10.为满足国民经济和社会不断发展对电力的需求，电力工业仍需保持持续发展。水电建设在中国的电力工业建设中占有重要的地位，为了实现资源优化配置，节约宝贵的化石能源资源，优化电源结构，减少环境污染，实现可持续发展，中国确定了电力建设“积极发展水电”的方针。
  
　　(三)中国水电装机水平与农村小水电发展情况
  
　　到1998年底，中国的水电装机达到65.065万MW，占全国总装机23.5%，年发电量2043亿kW•h，占全国总的年发电量17.6%.中国的水力资源居世界首位，但开发程度很低，大力发展水电是中国今后电力建设的重要任务。水电建设政策性强，其发展快慢也往往受到各种政策性因素的影响。为了加快水电发展，中国正在根据电力发展和水力资源开发规划，研究制定水电发展战略目标，相应的开发方针和开发布局，以及支持水电发展的各项政策。
  
　　截止到2006年底，我国水电装机约为1亿千瓦(具体数字待发改委公布)，小水电发展迅猛。农村水电作为小水电在我国能源建设中稳步发展，2006年全年新增装机达到600万千瓦，总装机达到5000万千瓦，约占全国水电总装机的37%，年发电量达到1500多亿千瓦时。目前，“十一五”规划的400个水电农村电气化县建设全面启动，新一轮农村电气化建设高潮正在各地兴起。小水电代燃料试点范围扩大到22个省(区、市)的81个项目区，可有效保护森林203万亩，其中58个项目开始建设。专家指出，农村小水电建设要科学规划，正确引导，既要注重环境，又要有序发展。
  
　　二、当前我国宏观经济调控的政策取向
  
　　今年经济发展的国内外环境总体比较有利，综合分析扩张性、收缩性和周期性因素，预计全年经济增长呈现高位趋稳、小幅回调态势。同时，需要高度关注投资规模偏大、货币信贷增长偏快、贸易顺差过大、资源环境代价过高等突出问题，防范外部经济环境的不确定和不稳定因素。
  
　　(一)总量政策以“稳中偏紧”为基调。保持宏观经济政策连续性和稳定性，继续执行稳健的财政货币政策。财政政策在减少建设国债和控制赤字的前提下，继续优化支出结构。(二)强调以制度建设巩固宏观调控成果。主要运用经济和法律手段落实宏观经济政策，合理控制投资增长速度，优化投资结构，引导各地各部门把握好城市化进程，防止新一轮行政主导的投资热。(三)突出强调解决国际收支失衡问题。国际收支盈余型失衡居高不下，表明我国资本相对过剩、内外需关系不平衡正在加剧，开放型经济进入转型期，产业结构、外贸结构和引资结构都面临调整升级。(四)加大转变经济增长方式的力度。我国正处于重化工业加快增长时期，如果放松节能减排努力，前期取得的成效就会被抵消。因此，要坚持不懈地推动经济增长方式转变，避免因经济短期波动而动摇。
  
　　三、中国的水力资源及开发前景
  
　　(一)中国的水力资源丰富
  
　　具有三大特点：(1)总量居世界首位，但人均资源量并不富裕。中国的水力资源理论蕴藏量为67.6万MW，年发电量5.92万亿kW•h，可开发装机容量37.8万MW，年发电量 1.92万亿kW•h，均居世界首位。但中国的人口占世界的21%，因此人均占有水力资源量并不富裕。(2)水力资源时、空分布不均，主要表现在两个方面：一是空间上分布不均衡，主要的水力资源集中在十二大水电基地，另外，从地区分布上看，资源与地区经济发展现状不匹配，在经济相对落后的西部云、贵、川、渝、陕、甘、宁、青、新、藏、桂、蒙等12个省(自治区、直辖市)，其水力资源约占全国总量的76.86%，特别是西南地区云、贵、川、渝、藏就占 61.38%，其次是中部的晋、赣、湘、豫和海南等6个省(自治区)占14.57%，而经济发达、用电负荷集中的东部辽、吉、黑、京、津、冀、鲁、苏、浙、皖、沪、粤、闽等13个省(直辖市)仅占8.57%；二是时间上分布不均衡，总体看，中国大多数河流年内、年际径流分布不均，丰、枯季节流量相差悬殊，稳定性较差，调节能力不够好。(3)水力资源开发程度低，且地区间开发差异大。截止1998年底，中国已建成的水电站总装机仅占可开发容量的 17.19%，按发电量计算仅10.64%，低于世界平均水平(22%)，远低于工业发达国家开发水平(50%～100%).在地区间的开发程度上差别很大，东部水电开发程度达到67.93%，可开发的大型水电所剩无几，中部水电开发程度也已达到27.07%，只有西部地区水电开发程度很低，只 9.25%，特别是西南地区只有6.58%，西部地区有大量的大型水电资源点待开发。
  
　　(二)中国水力资源开发前景诱人
  
　　中国的水力资源开发程度低，开发前景广阔。我国水电行业之所以具有高增长潜力, 除了与政策的大力扶持密切相关外,还与行业自身的优势直接相关。首先是水电行业增长潜力巨大,最新综合评估显示,我国水能资源理论蕴藏量近7亿千瓦,占我国常规能源资源量的40%。其中,经济可开发容量近4亿千瓦,年发电量约1.7亿千瓦时,是世界上水能资源总量最多的国家,但我国目前水电资源开发程度不足25%,未来开发潜力巨大。其次,水电行业有利于节省能源、减少污染,符合国家产业政策。由于水电发电不消耗煤炭等能源,属于清洁、环保型能源,成本低廉,发展前景极为广阔。最后是地理位置优势明显,由于水力资源的地理分布特征,水电类上市公司在地域分布上较为集中,半数位于四川、重庆地区、广西、福建和浙江等地。地域分布上显示,位于西部的水电公司占了七成左右,而这些地区水力资源十分丰富。
  
　　四、中国大力发展水电的积极政策
  
　　“积极发展水电”是中国国家能源政策的重要支柱。“十一五”规划强调能源发展在国民经济中的重要支撑作用，刚刚闭幕的中央经济工作会议又再次强调发展水电。从我国水电政策的总体趋势看，水电是国民经济的基础产业，也是国家鼓励优先发展的产业，水力发电利用的是可再生的洁净的水力资源，符合中国正在实施的可持续发展战略，加大对中西部水电的开发也符合中国正在实施的西部大开发和发展中西部经济的战略，发展水电十分重要。
  
　　(一)加强宏观规划
  
　　(1)加强水电的中长期规划，从有利于国家宏观经济发展特别是发展西部经济、能源结构调整、环保和可持续发展等方面考虑，将建设西部水电基地。
  
　　(2)逐步开放电力市场，优先吸纳西部水电。
  
　　(3)制定市场准入的规则。“西电东送”的水电进入电力市场的上网电价不高于当地电网平均上网电价时，市场就应该接受。
  
　　(二)实施有利于水电发展的金融与财税政策，真正体现和提高水电的市场竞争力
  
　　(1)贷款政策。水电建设周期相对较长，在短期内还贷负担比较重，贷款偿还期对水电的市场竞争力影响最大。水电站在发电后，生产成本极低，效益比较好，风险较低，银行对水电项目延长还贷期具备可行条件。参考国外水电建设经验，并根据中国水电建设的实际情况，国家正在考虑将水电的贷款期限由现在的 12～15年延长到25～30年。另外，国家出台《产业投资基金管理办法》，采取积极的融资政策，扩大水电建设融资渠道，提高水电建设的筹资能力
  
　　(2)税收政策。根据国家税制改革对水电的影响分析，中国正在研究水电的合理税收政策，包括：①增值税返还政策。考虑到税制改革后的水电增值税及附加税与改革前的产品税及附加税相比，总的税负增加8倍左右；水电集一次能源开发和二次能源转换同时完成，增值环节少；水电又是国家基础产业和鼓励开发的产业等因素，参照国外固定资产投资进项税额可以抵扣的政策，中国水电的实际增值税率可由17%降到13%，可将减少的增值税返还用于水电的还贷和再开发。②所得税返还和优惠政策。对所得税“先征后返”，返回的所得税用于滚动开发新的水电站；明确在“老、少、边、穷”地区建设的水电项目应享有的所得税优惠政策。③对于打入水电投资中的各种不合理税费给予减免。耕地占用税在考虑水库移民开垦耕地和耕地综合效益增加的抵扣后征收；考虑到水电建设中使用的砂石料不属经营性质，可不征收矿产资源税和矿产资源补偿费，水电建设中的其他不合理和重复征收的税费给予减免。
  
　　(三)水电开发鼓励措施
  
　　(1)结合电力市场改革，研究和推行发电端市场的两部制电价结构，制定效益补偿原则和办法，真实体现水电站的发电效益和市场竞争力。当前发电端市场的一部制电量电价，使水电在系统中的调峰、调频、调相、负荷和事故备用等容量和动态效益得不到回报，需要按厂网分开、竞价上网的电力市场改革方向和《电力法》同网、同质、同价的原则，推行发电端市场的两部制电价结构，使水电的容量效益得到合理回报。在电力市场改革的过渡期，需推行和完善“峰谷、丰枯”电价体系，使调节性能好、调峰效益大的水电站效益得到回报。
  
　　(2)对水电站的综合利用给予投资费用分摊或效益补偿政策。水电站的防洪执行《水利产业政策》及《防洪法》第三条防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集的规定，由国家和受益地方政府承担投资费用，或在财税政策上给予优惠，使水电站的防洪效益得到一定的补偿；水电站的航运过坝设施以投资分摊和效益补偿为基础，研究航运设施的建设规模与运营方式，航运部门要求水电站在现状基础上提高通航标准的，需分摊投资费用。
  
　　(3)实行新的土地征用和补偿政策，切实解决水电建设的水库移民问题
  
　　水电规划与国家的土地利用总体规划相协调，以解决水电建设项目的用地指标；对水电工程建设占用耕地，在执行占多少，补多少的占补平衡规定时，可考虑水库移民安置开垦和改良耕地的增量抵扣，水库防洪、灌溉、养殖等综合利用的增产和增值抵扣；继续执行前期补偿、补助，后期生产扶持的政策，对于土地补偿标准，可根据《土地法》标准的相对差别给予增加；不断改进和完善水库移民工作管理模式和实施机制，加强水库移民工作实施管理。
  
　　五、结论
  
　　开发水电，是中国能源发展的需要。
  
　　(一)开发水电可以缓解中国能源压力。
  
　　进入“十五”以来，在经济持续高速增长的拉动下，中国的能源需求超高速增长。2003年一次性能源生产总量已达16.8亿吨标准煤，与2000年相比，增长49.53%，平均年增长14.35%。其中煤炭产量达16.67亿吨，增长67.03%，年均增长18.65%。石油进口大幅度增加，2003年净进口石油9700万吨，与2000年相比，增长39.35%，平均年增长11.69%。按照2004年的统计，我国能源消费量仅次于美国，居世界第二位，占世界消费总量的11%。而据最新统计，目前中国能源消费增长量占全球一次性能源消费增长量的68.5%。能源压力骤然变大。最突出的表现在我国能源消费过度依赖化石燃料，即煤炭和石油，对资源的可持续供应造成压力。我国人均能源可采储量远低于世界平均水平。2000年人均石油可采储量只有2.6吨，人均天然气可采储量1074立方米，人均煤炭可采储量90吨，分别为世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。
  
　　我国石油产量不可能大幅增长，2020年预计为1.8亿～2.0亿吨，然后将逐渐下降。我国煤炭资源虽然比较丰富，但探明程度很低。2000年可供建设新矿的尚未利用的经济储量仅203亿吨，远远满足不了近期煤矿建设的需要。
  
　　(二)开发水电是我国能源政策的战略选择
  
　　国家发改委在下发的通知中明确，为了进一步解决偏远无电地区的用电问题，今后国家将逐年安排资金，支持偏远无电地区电力建设。发改委副主任张国宝在8月 10日则表示，今后审批电站建设项目将倾向发展水电，适当控制燃煤发电的比重。发改委在通知中明确，对于无电地区，根据具体条件和情况，分类解决。有水能资源的地方，要优先通过开发小水电资源、建设小水电站的办法解决用电问题；对于没有水能资源的，可以利用太阳能发电方式或风能互补发电方式进行解决。
  
　　发改委明确，无电地区电力建设和管理项目法人应优先选择当地电力公司，如存在困难，也可通过委托或招标方式选择有关专业公司作为项目法人。无电地区电力建设和管理的项目法人，应具有承担电站建设和运行管理的资金实力和技术能力。无电地区电力建设投资由国家和地方共同筹集，运行维护费用由地方自行承担。国家发改委副主任张国宝说，今后审批电站建设项目将倾向发展水电，适当控制燃煤发电的比重。目前中国在发展水电中还存在一些问题，如对周边生态环境造成一定不利影响，水电移民权益保障的政策还不够完善等。但他认为，中国目前电力供给紧张，水电是一种清洁的能源，应该大力开发，同时必须注意处理好发展与环保的关系。
  
　　(三)发展水电是我国经济发展的必然选择
  
　　央行最近公布报告说，未来中国价格走势的上行风险仍不容忽视，通货膨胀压力依然存在。从下行风险看，消费品供大于求的局面在短期内难以改变，部分行业生产资料和消费品产能较快增长会抑制相关产品价格上升。从上行风险看，一是水、电、石油、天然气和煤炭等资源性产品的价格改革将加快推进，公用事业产品价格会陆续上调，国际原油、有色金属价格高位运行，对生产价格指数 (PPI)、居民消费价格指数(CPI)的拉动作用将进一步显现；
  
　　水电作为清洁能源，对生产价格指数(PPI)会产生一定程度的影响。而大力发展水电，对保障国民经济平稳运行，有效降低通货膨胀压力，效果明显。