流域水电开发管理国际经验研讨

内容摘要：合适的流域开发模式和合理的流域管理体制是实现流域整体效益最大化的重要保证。虽然不存在各国、各流域通用的开发模式和管理体制，但欧、美、日等水电资源开发程度较高的国家，在这方面仍做了很多有益探索，形成了不少共通的经验与做法，譬如在开发理念上，全流域规划与多目标综合开发；在开发方式上，因河制宜，梯级滚动，授权开发；在流域管理上，“多龙治水”与流域统一监管；在基础保障上，注重立法与环保；在利益协调上，促进流域开发效益与流域经济社会发展良性互动。
  
　　关键词：流域开发,流域管理,国际经验
  
　　合适的流域开发模式和，合理的流域管理体制是解决好流域水电开发中复杂的权益分配关系，调动有关各方积极性加快流域开发步伐，实现流域整体效益最大化的重要保证。探索和创新流域水电开发模式、流域管理体制，对于我们这个水力资源大国加快水电开发，尤其是西部地区水电开发，有着重要意义。
  
　　总体来讲，无论哪个国家，流域的开发模式和管理体制都不尽相同，甚至一个国家(如美国)内务流域之间的开发模式和管理体制也不同，不存在每个国、家、各个流域通用的开发模式和管理体制。但是，总结水电资源开发强国各个流域开发和管理的成功经验可以发现，很多做法和经验还是共通的，得到了普遍认同，并逐渐成为共识。
  
　　一、开发理念上，全流域规划与多目标综合开发
  
　　(一)全流域的规划与开发
  
　　大多数国家对于河流水资源的开发都非常注重统一的流域规划，对大江大河尤其如此。无论开发模式如何，开发河段怎样排序，开发过程必须按照统一的流域规划有序进行。有些河流如哥伦比亚河，建设单位有多个，但都必须遵循统一的流域规划进行开发建设。一个好的流域规划也是进行流域综合管理的基础。美国田纳西河、法国罗纳河的成功开发，在其一开始便制订了一个综合的、长远的流域规划，然后几十年坚持不懈地按照规划进行开发治理，从而取得了举世瞩目的成就。
  
　　全流域的开发是一个协调、统一、权衡的过程，各个河段或者单个工程开发的效益最优化并不能造成整个流域的效益最优化，必须要有基于全流域效益最大化原则上的协调与统一。而要做到这一点，流域规划就至关重要。
  
　　国外流域的开发规划很多都具有法律效力。这是因为，规划单位是通过国家立法机构授权的，或者规划本身也是经过立法机构讨论批准的。所以，无论任何部门或地方在进行河流的开发建设时，都必须以统一的流域规划为指导。
  
　　(二)明确主要目标，综合开发利用
  
　　不同的流域，由于自身特征、自然条件和社会经济发展要求的特殊性，经常必须突出一项或几项主要开发目标。但同时，综合开发几乎是世界所有国家进行河流开发的根本原则。流域的开发与管理不仅要提供防洪安全保障，提供充足、优质的供水，同时要统筹生产生活用水、水力发电、渔业、航运、水上娱乐、水质保护等多方面的利益。随着流域水资源的逐步开发利用和地区经济发展要求的变化，有时开发主要目标会发生变化。但综合开发利用的原则始终都是一致的。世界上一些主要河流开发的主要目标及综合开发利用内容见下表。
  
　　二、开发方式上，因河制宜，梯级滚动，授权开发
  
　　(一)因河制宜，根据流域自然特征灵活开发
  
　　水力资源的开发是流域开发的重点，也是大多数流域开发的出发点，从国际上各大流域的经验看，大都十分注重因地制宜、因河制宜，从流域自然特征和地区发展的要求出发，灵活选择适宜的水电工程开发方式。一般都在干流上游和支流上建高坝大库，在干流下游则建低坝和径流电站(如哥伦比亚河)。当航运要求比较突出时，则采取多级低坝，以渠化河道为主要目标，水电站为径流电站(如多瑙河)。有时为了减少淹没损失，增加开发梯级数，降低各级的淹没水位(如罗讷河)。北欧一些国家如芬兰、瑞典，湖泊较多，则利用天然湖泊作为龙头水库，下游各级多修成径流电站。还有的规划利用河流干支流流向平行、距离靠近但高差较大的特点，在干流和支流同时建坝，既可作为常规电站，又可分别作为抽水蓄能电站的上库和下库，进行蓄能和调峰(如日本天龙川梯级)。这些因河制宜的开发方式，都收到良好的经济效益。
  
　　(二)梯级、滚动开发，联合调度
  
　　梯级、滚动开发，可取长补短，联合调度，提高水资源的利用效率；可以协调水资源不同目标综合利用之间的矛盾；可缩短总体工期，减少总投资，加速实现梯级效益。从而提高整个流域的开发效率。欧洲、美国、日本等水利资源开发程度较高的国家，在流域的梯级开发上，都做得较为成功，提高了流域水资源的开发利用效率。梯级、滚动开发已成为成功的流域开发的通行模式。
  
　　(三)政府主导，授权开发
  
　　对于流域的开发主体，国内外没有统一的模式。对于一个流域，单一主体开发的、多主体联合开发的、多主体分河段开发的，都有成功的先例。但是，不管流域的开发主体是单一的还是多元的，有一点需要明确，那就是流域开发的主导权与监控权在政府，开发主体根据授权进行开发。国外大多数河流开发建设的机构都是经过立法机构或政府主管部门授权批准，而不能各行其是。如田纳西流域管理局是美国国会授权；罗讷河国有公司是法国政府授权；科罗拉多河的开发也是由美国国会授权垦务局，开发方案经国会讨论通过、总统批准。有些国家是根据规模大小将河流进行分级管理、分级授权。如法国，其水资源管理机构就分为国家级、流域级、地区级、地方级和国际级共五级，在相应的具体流域范围内，由流域机构进行管理。
  
　　政府主导、授权开发有利于国家对流域资源的宏观管理，保证了对资源合理开发、利用和保护。同时，也减少了开发建设过程中的矛盾和阻力。
  
　　三、流域管理上，“多龙治水”与流域统一监管
  
　　对流域管理，在政府层面，有多个管理机构譬如水资源管理部门、环境监管机构、航运交通部门，对自己职权范围内的流域事务进行监管是必然的，也是合理的，不能将 “多龙治水”一概而论，予以否定。但具体到一个流域，对于流域内的开发、经营等进行统一监管，也是国际上大江大河管理的普遍做法。
  
　　首先，按流域组建开发机构，统一负责该流域或该河段的规划与开发建设，以及建成后的运行管理，是国外进行流域统一管理的一般模式。当然，对于大型河流(如哥伦比亚河)，由于所跨地域太大，不一定有全河流的统一开发管理机构，但其规划则是由一、二个单位统一负责进行的。而且，对于某河段或某支流的开发建设，也是由一个机构统一负责的。有的大型河流，虽没有明确的统一开发管理机构，但实际上常常是由一个单位对全河(或一个河段)的各梯级开发负责到底(如叶尼塞河和安加拉河)。而美国田纳西河、法国罗讷河、奥地利多瑙河(奥境内河段)、加拿大拉格朗德河梯级开发的统一管理机构，则在统一管理方面最有特色和代表性。
  
　　对于管理机构的性质，虽然各国都强调流域管理机构是自治机构，给予很大的自主权。但是，西班牙的流域机构是国家机关；美国田纳西流域管理局(TVA)和英国的流域管理机构是法律赋予很大行政管理权力的主体，但实行自负盈亏；而法国的流域管理机构则带有财政金融机构的性质。
  
　　流域管理机构的统一，可以使流域或河段的规划科学、开发合理、建设经济。开发管理的统一不一定意味着投资主体的单一。投资主体仍然可以多元化，但这将只涉及电站所有权和利益的多元化，与管理一体化并不矛盾。
  
　　四、基础保障上，注重立法与环保
  
　　(一)立法先行
  
　　发达国家在对大江大河开发时一般都先制定相关法律，这是法制社会在流域开发与管理方面的体现。这样不仅使开发有章可循，有法律保障，更重要的可以避免政策易受形势左右而出现朝令夕改的现象，协调各方面利益冲突，约束流域内相关主体的行为，保证流域开发健康有序进行。
  
　　法律保障的优势在于法律的严肃性和权威性，一旦确立就不能随意更改。法律保障不到位，就只能依靠个案处理的政策来调整各种关系。没有权威的法律依据，政策很容易受到外界的各种干扰，发生“朝令夕改”的不稳定情况。像我国怒江开发等诸多工程争执多年无法开工，一些项目开工后又被叫停搁置，一个重要原因就是缺少确定的法律依据。
  
　　(二)重视生态环境保护
  
　　流域开发为振兴经济带来了巨大效益，但大型水利水电工程也造成一些不利影响，主要是：库区淹没带来的生态变化，水库淤积，地下水位变化，混浊水层变化，水库富营养化，对河流鱼类水生生物的影响，可能诱发地震等。因此，各国在研究开发规划时，都注意对环境影响的评价。在制定开发方案时，把环境目标列为重要内容。同时，对于流域的生态环境治理也越来越受到多数国家的重视。
  
　　国际上，很多流域的开发一开始并没有对保护生态环境给予足够的重视，吃了很多亏，使得整个流域的其他开发难以成功进行。欧洲的莱茵河就是一个典型。’莱茵河以后的成功开发与综合效益的取得，同大力进行环境整治、生态恢复并加大监管力度，注重开发与环境并举是分不开的。日本则注重通过科技创新，大量使用新技术、新设备，努力减少流域水电开发建设对环境造成的损害。进入20世纪中期后，大多数的流域开发中，生态环境的保护都是重点考虑的问题，也成为考量一个流域开发是否成功的重要依据。
  
　　五、利益协调上，流域开发效益与流域经济、社会发展良性互动
  
　　一方面，流域开发的目的是开发、利用、保护流域的资源，进而推动流域经济、社会的发展，并为整个社会的发展提供资源、创造条件。另一方面，流域所在地是流域资源的实际所有者，流域开发主体是流域资源的使用者。因此，在流域开发中如何处理好开发主体的利益与流域区域的利益关系，促进共同发展，就成为各方关注的问题。国外流域开发的过程中在这方面做了不少有益探索。
  
　　(一)加强交通、输电等基础设施建设，促进流域工农业及经济社会全面发展
  
　　无论哪个国家，在流域开发中，都希望通过流域资源的开发、利用和保护，促进整个流域的经济发展和社会全面进步，因此都十分注重加强流域内交通、输电线路等基础设施建设，如开挖运河沟通江、河、湖、海运输网络，修建铁路、公路、港口等枢纽设施建设，架设远程输电线路等，从而为促进区域经济发展创造便利、做出贡献。
  
　　现在来看，加快流域开发建设中，对于流域的道路、交通、输变电设备等等基础设施建设有很大的拉动作用，但其中很大一部分设施是服务于流域开发建设需要的。如何在基础设施的规划和建设中，将服务流域开发需要与发展流域经济需要有机结合起来，美国的田纳西流域以及欧洲的莱茵河流域提供了一些成功的经验。
  
　　(二)充分利用流域的廉价电力资源，发展高载能产业，推动流域经济发展
  
　　流域水电资源的开发是流域开发的一个重要方面，同时也为流域开发和发展提供了可靠的能源保证与竞争优势。利用流域开发所提供的丰富水电资源，在流域内通过直供电或优惠电价的方式，提供廉价电力供应，吸引高载能产业投资，推动流域经济的发展，是国内外很多流域开发过程中取得良好效，果的做法。世界上水能资源开发利用程度最高的国家——瑞土，充分利用丰富的水力发电优势，为莱茵河流域提供廉价电力，使瑞士的炼铝和化学工业得到长足的发展。美国田纳西流域提供的廉价水电也在当地经济发展中起到了很大作用，在流域内形成了一条“工业走廊”。
　　(三)资源使用付费，流域开发主体与流域所在地共享流域开发收益
  
　　流域所在地的经济主体是流域资源的所有者，流域开发主体是流域资源的使用者，二者的利益关系协调是流域开发成功，流域资源确实得到利用、保护与发展的保障。既要保障流域开发主体的投资收益，也要保证流域所在地对资源的正当权益，避免“飞地经济”，造成二者的对立与矛盾。
  
　　世界各国都把发展流域所在地经济作为流域开发的一个重要目标，在税收分配、转移支付等方面都对当地有所倾斜。同时，征收水资源使用费，并将资源使用费大部分留在流域所在地，也成为很多国家的做法，从而使流域所在地能够更多分享流域资源开发的权益。
  
　　(四)让利于流域居民，流域开发主体直接参与流域当地经济建设，为当地经济发展做贡献
  
　　如何让利于流域居民，使流域居民通过流域开发发展和真正富裕起来，欧洲一些水电开发主体的做法值得借鉴。一些欧洲大型水电企业，在流域开发的前若干年，不从流域开发提取利润，利润全部.返还当地居民，用于当地发展。等当地居民在流域开发中的损失得到补偿，并分享到流域开发的实际利益后，再谋求长远的共赢与发展。美国的TVA则直接拨出专项资金，资助流域的化肥研究、土壤改良、发展旅游等，并为流域所在地经济发展提供基金、金融信贷等方面的支持。